Конституционные основы функционирования сельского самоуправления в РСФСР

Одним из основных документов, формировавших нормативно-правовую основу функционирования сельского самоуправления в РСФСР, являлась Конституция (Основной закон).

Первая Конституция Советской России, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. [2], определяла структуру управления новым государством и закрепляла статус Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов как единственных органов власти в центре и на местах. Низовой уровень органов самоуправления был представлен выборными сельскими Советами, полномочия которых длились три месяца, что, по мнению законодателя, позволяло максимально большему числу граждан принять участие в государственной деятельности. В селениях (деревнях, селах, станицах, местечках, аулах, хуторах и т.д., городах с населением менее 10 000 чел.) Советы депутатов образовывались из расчета 1 депутат на каждые 100 чел. населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение (ст. 57б). Сельский Совет избирал из своей среды Исполнительный комитет численностью не более 5 чел., который, в свою очередь, созывал первый по требованию не менее половины членов Совета, но не реже 2 раз в неделю.

Создание нового аппарата управления осуществлялось в чрезвычайно сложной обстановке гражданской войны и военной интервенции, поэтому первые шаги новое государство было вынуждено делать с опорой на исторический опыт России, приемлемый в новых условиях. Данное обстоятельство, наряду с активизацией общественно-политической жизни в деревне и повышением роли мирского самоуправления, во многом предопределило значимость норм общинной демократии в правовом поле 1917–1918 гг. Согласно примечанию к основному тексту Конституции вопросы управления могли разрешаться общим собранием избирателей данного селения непосредственно. Более того, в случаях подобного рода общее собрание избирателей признавалось высшей в пределах данной территории властью. Таким образом, Конституция 1918 г. в отдельных сельских местностях допускала возможность решения вопросов управления не с помощью депутатов, а общим собранием избирателей данного селения непосредственно. Этот допустимый, безусловно, более высокий уровень демократии позволял крестьянам решать насущные проблемы своей повседневной жизни традиционным способом – на сельском сходе, в своем внутреннем кругу. Следует отметить, что, например, для Псковской губернии, где общины были простыми по составу и существовали, в основном, в рамках отдельной деревни, численность населения которой зачастую не составляла и 100 чел. и не позволяла избрать на одно селение необходимый минимум в 3 депутата, этот допущенный способ самоуправления был более приемлем.

Компетенция органов местного самоуправления в Основном законе была определена обобщенно, для всех уровней местных органов власти лишь в одной ст. 61, в которой говорилось об обязанности местных органов проводить в жизнь все постановления высших органов Советской власти, праве и обязанности принимать все меры к поднятию культурного и хозяйственного уровня соответствующей административно-территориальной единицы. Также Закон давал право местным органам разрешать вообще все вопросы, имеющие чисто местное значение. Наряду с тем, что указанная статья фиксировала широкие права органов местного самоуправления, она определяла и рамки той деятельности, которую местные органы власти осуществляли еще до принятия Конституции, порой выходя далеко за пределы разумного распределения функций между центром и местами [3].

Объем определяющего структуру и функции органов сельского самоуправления раздела был существенно расширен в Конституции РСФСР, утвержденной постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г. [4]. В каждом селе, деревне, станице избирался сельский Совет, который формировал исполнительный комитет, а если сельсовет был небольшим по составу, то ограничивались избранием председателя. Местные органы власти, в соответствии с новой Конституцией, должны были принимать меры по развитию отдельной территории в культурном и хозяйственном отношениях; составлять и утверждать местные бюджеты; проводить в жизнь постановления соответствующих высших органов Советской власти; разрешать вопросы, имеющие местное для данной территории значение; обеспечивать революционную законность, охрану государственного порядка и общественной безопасности; обсуждать вопросы общегосударственного значения как по собственной инициативе, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов. Не привнося ничего принципиально нового в систему организации органов самоуправления на селе, Конституция утратила примечание, присутствовавшее в предыдущем Основном законе, которое де-юре позволяло крестьянам выстраивать свое эффективное самоуправление в рамках традиционной крестьянской организации – общины.

Конституция РСФСР, утвержденная постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г. [5], в качестве представительных органов местного самоуправления утверждала Советы депутатов трудящихся, избираемые на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании гражданами старше 18 лет сроком на 2 года. Заседания Совета депутатов трудящихся вели председатель и секретарь, избираемые данным органом местного самоуправления. К Советам переходило право избрания местных исполнительных комитетов. Постоянно действующих органов, аналогичных Президиуму Верховного Совета, местные Советы депутатов трудящихся не имели. Конституцией России 1937 г. Советы рабочих и крестьянских депутатов не были предусмотрены, выборы в них больше не проводились, а съезды Советов рабочих и крестьянских депутатов больше не созывались; заседания Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих и крестьянских депутатов и его президиума также больше не собирались, а выборы в него не проводились. Формально декларировалась правопреемственность Советов депутатов трудящихся по отношению к Советам рабочих и крестьянских депутатов, что было связано и с размыванием социальной структуры деревни в 1920–1930-е гг.

В Конституции РСФСР 1978 г. (вслед за Конституцией СССР 1977 г.) было введено новое название Советов – Советы народных депутатов, и им посвящено две главы. В гл. 17 «Местные Советы народных депутатов» было четко обозначено, что в сельских населенных пунктах все вопросы местного значения решают органы государственной власти, которые, руководствуясь общегосударственными и интересами граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов; руководят деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов; участвуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения; вносят по ним свои предложения, руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития, местный бюджет и отчеты об их выполнении; осуществляют руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности страны; обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения, координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения; принимают решения в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР, РСФСР и автономной республики, которые обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами. Вывод о том, что «Конституция СССР 1977 г. и действующие конституции союзных и автономных республик не допускают сведения функций местных Советов к местному самоуправлению, и их постулаты означают неуклонное повышение роли местных Советов именно и прежде всего как органов государственной власти» [6, с. 35], подтверждается содержанием ст. 144, согласно которой «местные Советы народных депутатов осуществляют свою деятельность в тесной связи с общественными организациями и трудовыми коллективами, выносят наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, вовлекают их в работу постоянных комиссий, исполнительных комитетов и других подотчетных Советам органов, содействуют работе местных добровольных обществ и развивают общественную самодеятельность населения» [7]. В свете содержания этой статьи Конституции 1978 г. и анализа Конституции 1937 г. действительно представляются беспочвенными все еще встречающиеся в историко-правовой литературе попытки трактовать деятельность местных Советов как «местное самоуправление».

Таким образом, анализ текстов Конституций РСФСР 1918–1978 гг. позволяет прийти к выводу о том, что сельское самоуправление как форма самоорганизации граждан для решения проблем местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого представителя крестьянского социума и крестьянского населения отдельной деревни в целом получило конституционное оформление в первые годы советской власти. Однако в дальнейшем наблюдается тенденция интеграции сельского самоуправления в общегосударственную систему управления, что приводит к лишению самоуправления его изначальной демократической сущности.

Ссылки и примечания:

• 1.    Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (грант № 12–11– 60008) и Государственного комитета Псковской области по культуре.

• 2.    Конституции СССР и РСФСР (1918–1978) // Сайт Конституции РФ. 2014. URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/ (дата обращения: 28.09.2012).

• 3.    Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 г. М., 2003. URL: http://constitution.garant.ru/science-work/modern/3988990/ (дата обращения: 28.09.2012).

• 4.  Конституции СССР и РСФСР …

• 5.   Там же.

• 6.    Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. 351 с.

• 7.  Конституции СССР и РСФСР …