Конституционный процесс 1990-х гг. как важнейший фактор национально-государственного строительства Республики Бурятия

А- ктуальность поставленной проблемы определяется тем, что именно в 90-е гг. ХХ в. была заложена современная вертикаль власти и структурированы ветви власти, которые сегодня развиваются в соответствии с требованиями времени и существующим международным опытом.

За период работы Народного Хурала Р-еспублики Б-урятия первого созыва процесс доработки текста Конституции Р-еспублики Б-урятия, принятой 22 февраля 1994 г., продолжился. Это было обусловлено издержками прежней борьбы исполнительной и законодательной ветвей власти, а также стремлением некоторых депутатов вновь внести в работу Народного Хурала нервозность и митинговый характер.

На второй сессии была создана комиссия по подготовке предложений о внесении изменений в Конституцию, а на третьей сессии была предпринята деструктивная попытка изменить Конституцию для смещения баланса сил в сторону законодательной ветви власти. В частности, рассматривался ряд предложений о внесении поправок, касающихся конституционного утверждения порядка действия Народного Хурала, и введении в Конституцию ссылок на закон о Народном Хурале. В качестве гарантии разделения ветвей власти предлагалось утвердить структуру органов Народного Хурала, гарантировать Народному Хуралу право не только принимать законы, но и официально толковать их. Это давало возможность дополнительно закрепить ряд его функций, связанных, прежде всего, с контролем за деятельностью правительства. Фактически речь шла о создании законодательной властью принципиально новых структур, повторяющих структуры исполнительной власти, о создании двоевластия, а затем получении приоритета законодательной власти по отношению к исполнительной. Принятие такой поправки полностью дезавуировало бы принятую Конституцию Р-еспублики Б-урятия. Это предложение было снято с обсуждения только после протеста прокурора Р-еспублики Б-урятия.

Таким образом, работа первых сессий Народного Хурала была отмечена жестким прессингом по отношению к принятой конституции республики. На четвертой сессии (17–21 апреля 1995 г.) президент республики Л.В. Потапов оценил поправки к Конституции, принятые на третьей сессии, и законы «О Народном Хурале» и «О статусе депутата Народного Хурала» как попытку изменить его правовой статус, ведущую к нарушению баланса, который сформирован Конституцией1. Тогда же отказались и от идеи «всеобщего контроля со стороны депутатов Народного Хурала». По мнению президента, это – функция судебной власти. Тем самым возобладала линия национально-государственного строительства, которая получила закрепление в новой Конституции республики. В свою очередь, это позволило Р-еспублике Б-урятия укрепить статус суверенного государства в составе Р-оссийской Федерации.

На последующих сессиях конституционный процесс начал входить в рабочее русло. На седьмой сессии Народного Хурала (20–23 ноября 1996 г.) был принят в первом чтении с направлением на дальнейшую доработку проект закона «О Конституционном собрании Р-еспублики Б-урятия», внесенный президентом Л.В. Потаповым. Введение такого закона предусматривалось ст. 113 Конституции Р-еспублики Б-урятия. Е-го задача – сформировать Конституционное собрание – представительный орган республики в случае возникновения противоречий между президентом и Народным Хуралом по вопросам, касающимся изменения Конституции.

Идея создания Конституционного собрания несла в себе ярко выраженное демократическое начало. Это выражалось в привлечении достаточно широкого круга представителей населения республики к участию в определении конституционных принципов построения общественной жизни. Создавался политический механизм цивилизованной смены национально-государственного устройства Р-еспублики Б-урятия при возникновении такого желания у какой-либо группы населения. В то же время в определенной мере предупреждалась попытка силового решения таких задач. Кроме того, этот механизм был необходим и на случай изменения политической ситуации в Р-оссии, чтобы республика смогла выйти с минимальными потерями из кризиса власти в регионах, к которому неизбежно привела бы смена российского государственного устройства.

Конституционный процесс не преры вался и в да льнейшем. На десятой сессии

Народного Хурала (18–21 июня 1996 г.) группа депутатов, в т. ч. Председатель Народного Хурала М.И. Семенов, внесли на рассмотрение проект изменений в Конституцию Б-урятии. Суть предложений сводилась к передаче права на назначение судей всех уровней от президента к Народному Хуралу. Поводом для такого предложения послужили отнюдь не трения между исполнительной и законодательной ветвями власти, а сложность самой процедуры назначения. До этого Народному Хуралу приходилось согласовывать кандидатуры с Верховным судом Р-оссийской Федерации и высшим А-рбитражным судом, затем из этих инстанций документы направлялись президенту республики, и только потом, по его представлению, вновь согласовывались с Народным Хуралом. Поэтому на сессии прошло решение о принятии соответствующих изменений к Конституции, с которым согласился и президент республики.

На одиннадцатой сессии Народного Хурала во втором чтении был рассмотрен закон «О Конституционном собрании». При этом было получено заключение Иркутского института регионального законодательства, и почти все изменения и рекомендации были внесены в проект. Поправки касались уточнений полномочий Конституционного собрания. В его компетенцию входила разработка проекта новой Конституции и вынесение его на всенародное обсуждение. Таким образом, Конституционное собрание не наделялось учредительными полномочиями, что полностью соответствовало духу государственного строительства.

25 января 1995 г. был сформирован Конституционный суд Р-еспублики Б-урятия как важнейшая составляющая демократического суверенного государства в составе Р-оссийской Федерации. 31 декабря 1996 г. Законом Р-Ф конституционные (уставные) суды субъектов Федерации были введены в судебную систему Р-оссийской Федерации. В послании Конституционного суда Народному Хуралу также указывалось, что в целях обеспечения конституционной законности нужно было бы разграничить полномочия президента республики – главы государства и председателя правительства республики. Совмещение указанных полномочий противоречит принципу разделения властей, нарушая баланс законодательной и испол- нительной власти в пользу последней1. В июле 1997 г. президентом была предпринята еще одна попытка внести изменения в Конституцию Р-еспублики Б-урятия. К сожалению, через некоторое время из-за излишней политизации вопроса о государственном устройстве Р-еспублики Б-урятия и фактически опосредованно начавшейся предвыборной кампании президент вынужден был отозвать законопроект. При этом он счел необходимым в настоящий период главное внимание сосредоточить на вопросах социально-экономического развития республики, что стало важным этапом укрепления национальной государственности.

Е-ще одним направлением конституционного процесса стало создание системы государственных органов республики: построение системы исполнительной власти и, прежде всего, создание аппарата президента и правительства. Именно этой структуре отводилась роль «стратегического мозгового центра» и органа, контролирующего деятельность правительства республики. В задачи аппарата входили: организационное обеспечение деятельности президента и правительства по реализации конституционных полномочий и взаимодействия с другими органами государственной власти; обеспечение взаимодействия президента и правительства с федеральными органами государственной власти; организация информационного и правового обеспечения; организация взаимодействия с политическими и общественными организациями и движениями; подготовка предложений, рекомендаций, прогнозно-аналитических материалов, проектов нормативных актов по вопросам внутренней и внешней политики2.

Дальнейшая деятельность этого органа показала, что именно аппарат президента стал разработчиком самых значимых и наиболее подготовленных законодательных инициатив и наиболее политически действенной государственной структурой в целом. Хотя именно на эту роль претендовали депутаты Народного Хурала. Тем самым исполнительная власть приводилась в соответствие со структурой исполнитель- ной власти Р-оссийской Федерации, что, в свою очередь, способствовало укреплению национальной государственности Р-еспублики Б-урятия.

Организаторский опыт и политическое чутье позволили первому президенту Б-урятии Л.В. Потапову, еще будучи депутатом Верховного Совета Б-урятской ССР-, в 1991 г. акцентировать внимание именно на политической роли исполнительной власти, ибо, как показал опыт республики последних лет, в Б-урятии не может существовать социально ориентированной экономики, идущей вразрез с политикой. Б-ез этого не может быть и речи о демократическом государственном образовании. На этом опыте и построена ст. 69 Конституции Р-Б-, которая предусматривает, что:

«1. Президент Р-еспублики Б-урятия является главой Р-еспублики Б-урятия, ее исполнительной власти и Председателем Правительства Р-еспублики Б-урятия.

2. Президент Р-еспублики Б-урятия является гарантом Конституции Р-еспублики Б-урятия, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает функционирование и взаимодействие органов государственной власти Р-еспублики Б-урятия».

Таким образом, перед президентом и аппаратом стояла задача сформировать правительство, позволяющее президенту, наряду с руководством исполнительной властью, осуществлять политическое руководство и представительские функции. Дееспособность и оперативность исполнительной власти обеспечивается, прежде всего, централизованностью руководства, поэтому «в этой системе (исполнительных органов) необходимо ввести принцип единоначалия»3.

При этом позиция законодательной власти, нашедшая свое отражение в конституции республики, заключалась в обязательном и достаточно плотном контроле за деятельностью исполнительной власти со стороны власти законодательной. Это требование было сформулировано Л.В. Потаповым в начале 90-х гг. Но, как показала деятельность сначала Верховного Совета, а затем и Народного Хурала, создать эффективный и влиятельный механизм контроля за исполнительной властью законодательная власть не смогла.

Обращает также на себя внимание и положение Конституции о необходимости контроля со стороны Народного Хурала за назначением членов правительства. Это положение существенно отличается от положений Конституции Р-Ф, которая предусматривает согласование президентом с Государственной Думой лишь кандидатуры председателя правительства. Поэтому, как представляется, оно было направлено не столько на укрепление национальной государственности Р-еспублики Б-урятия, сколько на решение задач отдельных политических группировок. Кроме того, принцип «равного национального представительства», взятый президентом на вооружение с целью сохранения политической поддержки со стороны представителей титульной нации, также явился фактором, ограничивающим свободу маневра правительства республики и ставящий в неравное положение представителей иных этносов. Эти процессы не способствовали делу демократического строительства национального государства.

Следует отметить, что в формировании правительства Б-урятии немалую роль сыграло длительное противостояние исполнительной и представительной ветвей власти на всех уровнях, в 1990–1994 гг. приведшее к политическому кризису.

К августу 1994 г. правительство имело 13министерств, 11 государственныхкоми-тетов, 5 комитетов и Управление делами. Формирование структуры правительства было оформлено Указом Президента Р-Б-№ 61 от 9 сентября 1994 г. В Указе функции президента определялись следующим образом: «Президент Р-еспублики Б-урятия является главой Р-еспублики Б-урятия, ее исполнительной власти и Председателем Правительства Р-еспублики Б-урятия. Президент Р-еспублики Б-урятия осуществляет руководство деятельностью Правительства Р-еспублики Б-урятия и назначает членов Правительства с согласия Народного Хурала Р-еспублики Б-урятия». Тем самым именно президент становился гарантом дела национального согласия и укрепления национальной государственности.

Необходимо отметить, что на тот момент еще не было однозначно определено понятие «глава республики», т.к. Конституция стала плодом не столько профессионального решения проблемы, сколько поли- тического компромисса. Согласно Указу, в систему органов исполнительной власти вошли: президент Р-Б-, правительство, министерства, государственные комитеты, республиканские управления, инспекции и другие органы, а также подведомственные правительству Р-Б- структуры.

Учитывая, что в условиях президентской системы правления роль правительства существенно изменялась по сравнению с периодом 1990–94 гг., одним из первых законопроектов, рассмотренных и принятых Народным Хуралом, стал проект закона «О Правительстве Р-еспублики Б-урятия», представленный президентом в порядке законодательной инициативы. Не менее важным для создания благоприятного климата при проведении рыночных реформ и экономического наполнения суверенитета республики мог стать закон «О залоговом фонде в Р-еспублике Б-урятия». Однако Председатель Верховного суда внес предложение не рассматривать закон как не соответствующий действующему российскому законодательству. Следует отметить, что позитивная законодательная инициатива в субъекте федерации зачастую не находила поддержки лишь потому, что эти процессы шли с опережением законотворческой деятельности Государственной Думы.

В 1994–95 гг. в Р-оссии вступил в действие Гражданский кодекс (первая часть), Основы государственной службы, федеральный закон «Об общественных объединениях», что стало очередным этапом строительства правового демократического государства. В свою очередь, это подталкивало республику на ускорение развития собственной правовой базы в этих направлениях. В результате конституционного процесса и законотворческой деятельности на начало 1996 г. в Б-урятии было принято более 30 законов, в т.ч. «О Конституционном суде Р-еспублики Б-урятия» , «О Народном Хурале Р-еспублики Б-урятия», «О Правительстве Р-еспублики Б-урятия», «Об общих принципах местного самоуправления».

Таким образом, в соответствии с Конституцией Р-еспублики Б-урятия была проделана большая работа по созданию основ структуры государственной власти.