Контрольно-счетный орган муниципального образования в структуре органов местного самоуправления

Местное самоуправление - база российской системы народовластия и ключевой институт федеративного государства, который обеспечивает решение задач, направленных на улучшение качества жизни населения. От того, насколько эффективно органы местного самоуправления решают эти задачи, зависит устойчивость всей системы публично-властных отношений государства и благополучие каждого жителя нашей страны.

Местное самоуправление гарантировано российской Конституцией. Основной закон России в статье 12 и главе 8 регламентировал идеи и принципы местного самоуправления. Структура, полномочия и компетенция органов местного самоуправления получили развитие в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный закон № 131). В структуру органов местного самоуправления согласно статье 34 Федерального закона № 131 входят: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования. Таким образом, под структурой органов местного самоуправления законодателем фактически понимается вся система местных органов, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Следует обратить внимание на то, что вопрос о том, какие органы местного самоуправления должны быть созданы обязательно в муниципалитете, решается в Законе № 131 иначе, чем это было предусмотрено положениями ранее действовавшего Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154). В Федеральном законе № 154 в качестве обязательного признавалось наличие только выборных органов местного самоуправления муниципальных образований (пункт 2 статьи 14)1. Федеральный закон

№ 131 в данном вопросе использовал иной подход, определяя, что обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления трех органов: представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации. Прочие органы местного самоуправления, в том числе муниципальный контрольно-счетный орган, можно считать факультативными элементами структуры органов местного самоуправления.

Таким образом, контрольно-счетные органы входят в структуру органов местного самоуправления муниципального образования, но их создание в качестве органов местного самоуправления не является обязательным. Тем самым решение о том, создавать или не создавать контрольно-счетный орган у себя в муниципальном образовании, является актом политической воли представительных органов муниципальных образований2. Эти вопросы решаются на местном уровне в зависимости от типа муниципального образования, объема решаемых им вопросов местного значения, характеристик муниципальной собственности и местного бюджета.

Статус контрольно-счетных органов, их полномочия и принципы организации урегулированы Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6).Однако Федеральный закон № 6 не дает прямого ответа на вопрос о том, какое место контрольносчетный орган занимает в структуре органов местного самоуправления, является ли он сам органом местного самоуправления либо имеет иной правовой статус.

Также правовое регулирование организации и деятельности муниципальных контрольно-счетных органов осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Например, такое регулирование в Свердловской области осуществляется Законом Свердловской области от 12 июля 2011 года № 62-ОЗ «О Счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области».

Отдельно стоит заметить, что изначально в Федеральном законе № 131 существовало два варианта формирования контрольносчетного органа: на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Отказ от формирования контрольно-счетного органа посредством муниципальных выборов связан, в первую очередь, с необходимостью дополнительного финансирования выборов, сложностью процедуры регистрации кандидатов и проверки их профессиональной пригодности для выполнения финансово-контрольных мероприятий3. Более того, к кандидатам на выборные должности не предусмотрены избирательные цензы. А сотрудники контрольно-счетных органов должны обладать определённой компетенцией.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона № 6 контрольно-счетный орган муниципального образования определяется как постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, образуемый представительным органом муниципального образования. Как и в Федеральном законе № 131, в Федеральном законе № 6 отсутствуют нормы, которые указывали бы на обязательность формирования контрольносчетного органа в каждом муниципалитете. Понятие «постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля»

подразумевает не обязательность создания, а постоянное функционирование такого органа в том случае, если он уже создан.

Указанная дефиниция контрольно-счетного органа муниципального образования как органа внешнего муниципального финансового контроля несколько отличается от определения его как органа местного самоуправления, закрепленного в статье 34 Федерального закона № 131. Вместе с тем ряд авторов, в частности, И.В. Выдрин, не относит контрольные органы к органам местного самоуправления в связи с тем, что они занимаются специфическими вопросами контроля в бюджетной и имущественной сферах местного самоуправления и не обладают полномочиями по решению вопросов местного значения4. Однако с данными утверждениями можно поспорить. Например, Федеральный закон № 131 к вопросам местного значения относит формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Вместе с тем муниципальные контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением местного бюджета, тем самым обладают отличительным признаком органов местного самоуправления по наличию у них собственных полномочий по решению вопросов местного значения.

Таким образом, контрольно-счетные органы муниципальных образований – это одновременно орган местного самоуправления и постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля.

Федеральный законодатель не причисляет контрольно-счетный орган к числу органов, наличие которых в структуре органов местного самоуправления является обязательным. Тем не менее системный анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что не допускается ситуация, при которой на территории того или иного муниципалитета контрольно-счетные функции в принципе не осуществляются в какой-либо форме. В России контрольно-счетные органы, как правило, образованы во всех муниципальных районах и городских округах. Это может быть контрольно-счетная палата (Казань, Челябинск, Омск, Самара, Ростов-на-Дону), счетная палата (Екатеринбург), ревизионная комиссия (Уфа) и т.п. В частности, Счетная палата города Екатеринбурга как орган местного самоуправления начала свою деятельность в 2014 году, ранее функционировав как структурное подразделение Екатеринбургской городской Думы. Городские и сельские поселения, входящие в состав муниципального района, вправе заключать соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (пункт 11 статьи 3 Федерального закона № 6). Например, Контрольный орган Слободо-Туринского муниципального района Свердловской области ежегодно заключает соглашения о передаче полномочий контрольно-счетного органа поселений, входящих в состав муниципального района, по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Разумеется, создание контрольно-счетного органа в каждом муниципальном образовании нецелесообразно и невозможно по ряду причин, в том числе из-за низкой бюджетной обеспеченности маленьких муниципальных образований и отсутствия грамотных квалифицированных кадров. Очевидно, что формирование собственного контрольного органа не является необходимым для небольших муниципалитетов. К тому же затраты на функционирование муниципального органа внешнего финансового контроля должны окупаться экономическим эффектом от проводимых контрольных мероприятий.

Роль контрольно-счетных органов в системе местного самоуправления определяется главной целью внешнего муниципального финансового контроля - повышение эффективности управления муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшение качества жизни российских граждан. Поэтому развитие системы независимого финансового контроля на местном уровне – важнейший инструмент повышения эффективности расходов бюджетов муниципальных образований.