Кооперация в российской практике федеративных отношений

В статье рассматриваются теория и практика кооперативной модели федеративных отношений. Особенности ее реализации в зарубежных странах и российской практике федеративных отношений.

Наиболее существенным признаком федеративного государства является разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Этот вопрос, как свидетельствует опыт многих государств, является самым сложным и в теории, и на практике. Так, по мнению американского политолога Д. Уилсона, в США с момента принятия Конституции в 1787 г. единственным наиболее постоянным политическим конфликтом были отношения национального правительства и правительств штатов [8, с. 98]. Таким образом, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами имеет решающее значение для нормального функционирования федерации, ключевым фактором ее стабильности. Поиск оптимального варианта разделения властных функций в каждом конкретном государстве обусловил специфику и неповторимый облик его федеративного устройства, а в конечном счете привел к формированию определенных моделей федерализма.

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами составляет важнейшую, но не единственную сторону подлинно федеративных отношений. Смысл федеративной системы состоит в развитии государства на основе баланса интересов между центром и регионами. Достижение такого равновесия возможно при условии постоянного взаимодействия и сотрудничества всех участников федеративных отношений. Исходя из критерия взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения властных полномочий выделяют две модели федеративных отношений: дуалистическую II T/zir-irrnn^Trcri ttiifcs

Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его □снова — акцентирование идеи самостоятельности как федерального центра, так и участников Федерации, признание разделения суверенитета в качестве основного атрибута федеративного государства, обо- снование тезиса о параллельном функционировании органов власти национального и субнационального уровней, подчеркивание необходимости последовательного и четкого разграничения сфер ответственности федерального центра и регионов [9, с. 556]. Как справедливо замечает И. В. Бахлов, данная модель не лишена определенных недостатков: 1) ограничение взаимоотношений центра и регионов лишь конституционно-правовыми рамками (определенный перечень вопросов); 2) определенная громоздкость системы согласования интересов центра и регионов при их формальном равноправии, что снижало эффективность выполнения центром функции по равномерному развитию Федерации [1, с. 55].

Г. В. Каменская называет отношения центра и регионов в системе дуалистического федерализма игрой с нулевой суммой: ее участники бескомпромиссно противостоят друг другу, и выигрыш одного из них означает поражение другого. В Федерации недостижимо сочетание «сильный центр -сильные регионы»; здесь усиление власти участников союза достигается за счет ослабления центра, и наоборот, укрепление центра ведет к падению властного потенциала [9, с. 557], Поэтому, по мнению многих политологов, Характерной чертой данной системы является нестабильность, обусловленная скрытой напряженностью в отношениях федерального центра и участников. Такая модель, ориентированная на строгую фиксацию разделения власти между центром и субъектами существовала в США до «Нового курса» Ф. Рузвельта. Так, вопросы внешней политики и национальной без-

UliaLllVVin Wiari njwpvi u.i nuun yv^v^w-ujiiu го правительства, в то время как вопросы образования и законодательства о семье находились в исключительном ведении штатов.

Практика показала, что есть сферы, в которых требуется сотрудничество центра и субъектов для совместного решения широ-

кого круга социальных и экономических проблем. Модель, построенная на использовании системы таких отношений, получила название кооперативного федерализма. Главная отличительная черта теории кооперативного федерализма — выделение момента взаимодействия, сотрудничества федерального центра и властей регионов, изучение практики их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных социально-экономических программ, функционирования системы распределения финансовых ресурсов внутри Федерации в целях выравнивания основных социально-экономических показателей развития территорий [9, с. 567]. Как отмечает И. В. Бахлов, возникновение кооперативного элемента в федерализме относят к 1913 г., когда на президентских выборах в США победил В. Вильсон со своей программой «Новой свободы». Эта программа провозглашала инициативу сотрудничества между союзом и штатами в области аграрной политики, образования и некоторых др. [1, с. 38].

Таким образом, основным инструментом осуществления кооперативного федерализма в США явились субсидии на оказание помощи — система, в соответствии с которой федеральное правительство использует свои финансовые ресурсы для оказания помощи штатам в осуществлении согласованных программ. В этой системе кооперативного федерализма необходимо выделять следующие особенности: федеральное правительство и правительства штатов совместно устанавливали цели и участвовали в осуществлении этих программ, муниципалитеты не являлись полноправными партнерами в системе кооперативного федерализма. Кроме того, программы в рамках программы «Субсидии на оказание помощи» касались лишь некоторых областей. С середины 60-х гг. практика кооперативного федерализма изменилась. Федеральные субсидии стали чаще предоставляться непосредственно органам местного самоуправления — округам, муниципалитетам, администрациям малых городов и т. д. Так же существенно расширилась сфера финансирования, распространившаяся практически на все аспекты жизни общества.

Однако анализ развития федеративных отношений свидетельствует о постепенном усилении позиций федерального центра. Если ранее по основным программам в области здравоохранения и социального обеспечения не устанавливалось верхнего предела выделяемых штатам сумм и они полу- чали средства в объеме, необходимом для выплат всем удовлетворяющим соответствующим критериям лицам, то в настоящее время средства из федерального бюджета все чаще выделяются в виде блоковых грандов с фиксированным верхним потолком. Считается, что это побудит штаты более рационально использовать получаемые ресурсы. Помимо предъявления штатам общих политических требований, на федеральном уровне обычно определяется также перечень общенациональных стандартов, ниже которого опускать планку требований в области образования, здравоохранения, жилищного строительства, безопасности на производстве, охраны окружающей среды штаты не имеют права, если намерены претендовать на получение перечислений из федерального бюджета. Санкции за несоблюдение федеральных стандартов выражаются в сокращении бюджетной поддержки. Характер сформировавшихся институтов и структур лишь модифицируется, приспосабливаясь к идее кооперации. Так, федеральные программы, ранее нацеленные лишь на субсидирование штатов, в новых условиях содержат механизмы федерального контроля и совместной ответственности Федерации и штатов за их реализацию. В результате все более возникает сфер совместного ведения.

Специфика кооперативного федерализма проявилась в европейских моделях. Особенностью европейского, а прежде всего германского и австрийского федерализма, явилось введение неизвестного американскому праву понятия конкурирующей компетенции властей Федерации и земель. Ст. 72 основного закона в ч. 1 определяет, что в сфере конкурирующей законодательной компетенции земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами. И. М. Бусыгина подчеркивает отличие немецкой системы от российского «совместного ведения». Конкурирующая компетенция совершенно конкретна: земли могут принимать решения в этой сфере только до гЬедепальных властей, но не вместо и не в противовес им. «Конкурирующая компетенция», таким образом, реально служит основным инструментом разграничения компетенций в пользу Федерации в силу конституционной гарантии «единообразия жизненных условий*. В то же время российское «совместное ведение* весьма расплывчато, что при несовершенстве федерального законодательства и существу- ющих в нем лакунах обостряет и без того многочисленные противоречия между федеральными и региональными законами [2, с. 116].

Появление совместной компетенции требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации государственной власти на этом уровне — не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе власти, основанной на отношениях партнерства, сотрудничества и солидарной ответственности. В политологической литературе выделяются три уровня сотрудничества федерального центра и земель в ФРГ, Первый уровень, названный «государством в целом», охватывает институты, в которых как Федерация, так и ее составные части представлены на условиях равного статуса. Следовательно, на этом уровне все решения должны достигаться путем согласования и компромисса. Кроме того, принятые в этой сфере решения могут потребовать также одобрения федерального или земельных законодательных органов.

Вопросы, касающиеся жизни страны в целом, обсуждаются и решаются при помощи трех главных форм координации и сотрудничества. Это регулярные встречи Федерального канцлера с главами правительств земель, которые проводятся более или менее регулярно. Вторую форму координации представляют межпартийные встречи и обсуждения, в том числе на уровне лидеров партийных фракций в Бундестаге и законодательных органах земель. Третья форма — это межпарламентские связи, выражающиеся в первую очередь во встрече руководителей федерального и земельного парламентов, а также во встречах руководителей земельных парламентов между собой.

Второй уровень сотрудничества, называемый уровнем федерального государства, обозначается как -«конституционно организованная структура взаимоотношений федеральных и земельных институтов» [8]. На этом уровне решаются преимущественно проблемы федеративных отношений, относящиеся к сфере компетенции федеральной власти либо к сфере первоначально исключительной компетенции земель, в регулировании которых затем начинает участвовать федеральная власть, как в случае решения совместных задач. Здесь сотрудничество происходит на базе особых соглашений между федеральным центром и землями. Решения на этом уровне принимаются большинством голосов. Центром структуры цен- трально-земельных отношений выступает вторая палата Парламента ФРГ — бундесрат, который опирается на свою эффективную систему парламентских комитетов.

Третий уровень — это уровень горизонтальной координации между самими землями, которая в строгом смысле не является частью федерально-земельных отношений, но без которой невозможна подготовка решений, принимаемых на двух первых уровнях, Здесь обсуждаются проблемы, затрагивающие как Федерацию, так и земли; решения должны приниматься единогласно, и они могут потребовать одобрения либо федерального, либо земельного парламентов [8, с. 132].

Но формы сотрудничества этим не исчерпываются. Б разделе VIII Основного закона ФРГ содержатся нормы, регулирующие федерально-земельные отношения координации и сотрудничества по целому ряду вопросов. Решение их основано на совместном планировании и финансировании федеральным правительством и правительствами земель действий в таких сферах, как строительство университетов, улучшение работы региональной экономики и аграрных структур, сохранение побережья. Практикуется такая форма, как встречи сотрудников федеральных министерств с соответствующими коллегами из земельных организаций, большинство из которых проводятся в процессе подготовки федеральной властью проектов законов и других нормативных актов. Также в ФРГ в целях сотрудничества широко используется и организационная структура в виде постоянных миссий (представительств) земель при федеральном правительстве в Бонне. Эти представительства называют ядром рабочих отношений между Федерацией и землями, звеном, связывающим земельные и федеральные институты власти.

В основу структурирования предметов ведения в действующей Конституции России также изначально был положен принцип кооперации. Непосредственно в самой федеральной Конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. И. А. Умнова считает, что появление предметов совместного ведения было предопределено не конфликтами временного характера, а объективными процессами федерализации, требующими в современных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственности сторон федеративных отношений (7, с. 78].

Однако позиция федеральной власти по данному вопросу была иной. По мнению Д. Н. Козака, «...отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решения регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня* [4, с. 3].

В основу федеративной реформы был положен принцип дуалистического разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Вся компетенция подлежала полному и «безостаточному* разграничению между ними, одни и те же полномочия не должны одновременно возлагаться на федеральные и региональные органы государственной власти. Федеративные преобразования характеризуются смещением полномочий от субъектов к Федерации, что в определенной мере было необходимо выполнить в целях обеспечения единства правового пространства и равенства прав граждан. Новая модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции в отличие от прежней не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет.

Правительственные преобразования подверглись критике. Так В. Черепанов отметил следующий недостаток: полномочия, закрепленные за органами государственной власти субъектов РФ, затрагивают только часть предметов совместного ведения. Многие из них фактически переданы в ведение Российской Федерации и, соответственно, уменьшены права регионов в этой сфере. В результате сведена к минимуму или полностью исключена компетенция регионов по многим предметам совместного ведения [10, с. 105]. М. В. Глитич-Золотарева отмечает, что глубокая степень детализации правового регулирования позволяет сделать предположение о том, что Федеральный закон № 184-ФЗ входит в диссонанс с нормами Конституции РФ о пределах вмешательства Федерации в сферу организации публичной власти субъектов РФ (п. «н* ч, 2 ст. 72, ст. 77 Конституции РФ). Тем более, что указанные конституционные нормы не предусматривают возможность Федерации регламентировать процесс осуществления органами власти субъектов РФ возложенных на них полномочий. Включение в текст Федерального закона № 184-ФЗ перечня собственных полномочий субъектов РФ, составленный, на первый взгляд, в интересах субъектов Федерации, мало поможет им в деле удовлетворения потребностей населения, так как согласно перечня на субъекты Федерации возлагаются обширные обязательства, в значительной степени не подкрепленные их бюджетными возможностями, о чем косвенно свидетельствует финансово-экономическое обоснование. Более того, наличие данного перечня отнюдь не препятствует возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов, так как Федеральный закон № 184-ФЗ, не будучи федеральным конституционным законом, не является сколько-нибудь значительным препятствием для федерального законодателя, который может любым вновь принимаемым федеральным законом возложить на субъекты РФ новые обязательства, не внося изменения в данный закон [3, с. 93].

В. Лексин и А. Швецов выдвигают на первый план проблему согласования интересов. В настоящее время практика осуществления компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения не отвечает интересам ни одной из этих сторон. Причем называют главную причину — отсутствие правовых оснований для учета и согласования мнений сторон и для обязательного выполнения совместно принятых решений. Отсутствие детализированного правового режима согласования интересов РФ и ее субъектов, равно как и отсутствие правообеспеченных механизмов разработки, принятия и исполнения совместных решений привели к тому, что в начатом процессе разграничения предметов совместного ведения и полномочий преимущества получили федеральные интересы [5, с. 45].

В последние годы централизация, питаемая многолетними традициями, стала доминирующим фактором государственной политики. Подтверждением тому служат многочисленные примеры действий федеральных властей, приводящие к повышению уровня принятия решений и концентрации финансовых средств в сфере территориального развития. При этом сокращаются практика и возможности участия субъектов в принятии общегосударственных решений.

Под прямым участием субъектов РФ в федеральном законотворчестве понимается реализация законодательными (представительными) органами государственной вла- сти субъектов РФ права законодательной инициативы; подготовку отзывов на проекты федеральных законов, направленных федеральным центром в субъекты РФ; участие в организуемых этим центром публичных обсуждениях федеральных законопроектов. Право законодательной инициативы регионов состоит в том, что законодательные органы субъектов РФ могут самостоятельно внести в Государственную Думу подготовленные ими проекты федеральных законов. Как справедливо замечает В. Лек-син, проблемы с принятием федеральным центром законодательной инициативы субъектов РФ возникают еще на стадии ее подготовки в законодательном органе субъекта. Не существует единообразия соответствующих процедур в регламентах законодательных органов субъектов РФ, а требования Государственной Думы к законопроектам весьма обширны. Нарушение любого из этих требований может стать поводом для отказа в приеме и рассмотрении законопроекта и Дума активно пользуется такой возможностью [6, с. 6].

Вторым направлением прямого участия региональных органов власти в федеральном нормотворчестве является узаконенный порядок предварительного согласования всех проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В этом участвуют и законодательные, и исполнительные органы субъектов РФ. Если треть субъектов РФ дает отрицательные отзывы, то для разрешения конфликта создается согласительная комиссия. Однако и здесь существуют определенные затруднения, ослабляющие законотворческий потенциал регионов. Во-первых, Государственная Дума считает неполученными противоположные отзывы законодательного и исполнительного органа субъекта РФ; во-вторых, возможность отклонения отзывов по ранее рассмотренным основаниям; в-третьих, направление субъектом РФ в Государственную Думу единого оценочного отзыва становится крайне затруднительным: одни новеллы могут быть субъектом РФ приняты, а другие — отвергнуты. Поэтому отзыв субъекта РФ может не содержать единственной нужной оценки или быть из-за внутренних противоречий просто неподготовленным в срок. А в Государственной Думе в соответствии с ее регламентом и первое, и второе приравнивается к не получению отзыва. Неполученный же отзыв считается положительным. Затрудняет реализацию рассматриваемой возможности влияния субъектов

РФ на федеральное законотворчество и огромный объем работы по подготовке отзывов.

Парламентские слушания — тоже прямая форма воздействия субъектов на федеральное законодательство. Но, как правило, и объективные оценки,-и конкретные предложения часто растворяются в безликих решениях либо остаются только «высказанными» мнениями [6, с. 9].

Совет Федерации, образуемый в соответствии со ст. 95 Конституции РФ только представителями субъектов РФ, принято называть верхней палатой и палатой- регионов. Во-первых, Совет Федерации не принимает, а рассматривает федеральные законы, право принятия которых имеет только Государственная Дума (ст. 105). Таким образом, голос «палаты регионов» может быть услышан при принятии федеральных законов, но он не является решающим. Во-вторых, обязательному рассмотрению в «палате регионов» (ст. 106 Конституции РФ) подлежат лишь законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и налогового регулирования, ратификации и денонсации международных договоров, т. е. только по вопросам, находящимся в исключительном ведении Российской Федерации. Законы же по вопросам, относящимся к совместному ведению федерации и субъектов и самым непосредственным образом затрагивающим конкретные интересы регионов, должны, но не обязательно, рассматриваться Советом Федерации. Единственный вопрос, хоть как-то отвечающий профилю палаты регионов, — утверждение изменения границ между субъектами РФ.

В-третьих, Совет Федерации как конституционно установленное собрание субъектов законодательной инициативы имеет все возможности для законодательного оформления интересов регионов. Однако на деле эти возможности почти не используются. Причины, как считает В. Лексин, связаны с порядком формирования Совета Федерации и трудностями включения частного «интереса региона» в законодательную инициативу члена Совета Федерации или всей палаты. Новейший порядок формирования Совета Федерации предельно отдалил его от решения задач реального представительства интереса регионов в федеральном законодательном органе [6, с. 12).

Еще одна причина для «дерегионализации» Совета Федерации — усиливающая- ся конкуренция регионов за административные, бюджетные и имущественные ресурсы федерального центра. Это делает практически невозможным объединение членов Совета Федерации для совместного отстаивания позиций, действительно важных для большинства регионов, например, для исправления неоправданно централизованного распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней. Индивидуальные договоренности с федеральным центром оказываются более предпочтительными, чем путь коллективного законотворчества.

Сходные признаки «дерегионализации» проявляются и в нижней палате российского парламента — в Государственной Думе. До недавнего времени представительство региональных интересов в Государственной Думе было весьма заметным. Этому способствовало установленное регламентом Государственной Думы систематическое нахождение депутатов в регионах, где встречи с избирателями создавали впечатление более или менее устойчивого перетекания интересов населения регионов в деятельность депутатов Государственной Думы.

В последнее время ситуация меняется. Партийная принадлежность, интересы партии, внутрипартийная дисциплина начинают заметно корректировать первооснову системы депутатского корпуса. Даже в тех случаях, когда отдельные депутаты последовательно отстаивают региональный интерес и добиваются его реализации в форме соответствующего федерального закона, одним из условий этого успеха становится включенность указанного интереса в сферу интересов конкретной партии. С внедрением партийного принципа не только в избрание, но и в саму идеологию деятельности Государственной Думы влияние настроений и интересов регионов будет напрямую связано с политическим (и финансовым) весом конкретной партии и с ее внутрипартийной позицией.

В институтах влияния субъектов РФ на политику федерального центра заметное место принадлежит Государственному совету Российской Федерации, который стал одной из наиболее профессионально организованных «площадок» обсуждения и выработки коллективных решений по широкому кругу вопросов, затрагивающих взаимные интересы федерального центра и субъектов. Государственный совет — совещательный орган, на заседаниях которого главы субъектов обсуждают исключительно общефедеральные вопросы, непосредственно заграгйваю- щие полномочия, сферы ответственности и ресурсы каждого региона страны.

Сотрудничество федерального центра и субъектов современных федеративных государств не ограничивается только политикоправовой сферой. Распространенная форма взаимодействия уровней власти в модели кооперативного федерализма — реализация совместных социально-экономических программ. В российской практике федеральные целевые программы развития регионов наряду с методами бюджетного регулирования («межбюджетными трансфертами») являлись традиционными инструментами региональной политики. Но если поле межбюджетных отношений является необозримым: разрастается состав субсидий, дотаций и субвенций; увеличивается объем средств, перекачиваемых с их помощью из федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов на региональный уровень, то роль программ в решении проблем регионального развития постоянно снижается Число утверждаемых федеральных программ ежегодно существенно снижается. Если в период увлечения программно-целевым методом в 90-е гг. счет шел на десятки регионально-ориентированных федеральноцелевых программ (ФЦП), то в 2007 г. их осталось всего шесть, а на 2008 г. в федеральном бюджете были предусмотрены уже только четыре [11, с. 55]. А. Швецов считает, что такое сужение программного поля региональной политики — результат нарастающей неудовлетворенности федеральных властей неэффективностью данного инструмента, применение которого не позволило решить ни одной крупной территориальной проблемы, преломить хотя бы одну неблагоприятную тенденцию в пространственном развитии. То, что громко именуется программами, таковыми в действительности не является. Программирование как увязанное по ресурсам, исполнителям и срокам осуществление комплекса разнообразных мероприятий, нацеленное на решение особо острых проблем, требующих неординарных подходов и чрезвычайной концентрации средств, — это исключительно сложная и трудоемкая работа, никем в постсоветской России не выполнявшаяся и ныне не выполняемая. В условиях чрезмерной централизации финансовых ресурсов на федеральном уровне региональные власти рассматривали и рассматривают институт соответствующих программ всего лишь как способ получения дополнительного финансирования обычных работ, на которые не хватает доходов собственных бюджетов ре гионов. Федеральные власти практиковали и практикуют недофинансирование ФЦП. Так, объем их финансового обеспечения в 2007 г. едва дотянул до 60 % годового плана (в результате степень выполнения целевых показателей по всем программам не превысила 78 %) [11, с. 56]. Среди других черт сформировавшейся системы: а> методическая необоснованность процесса разработки программных заданий, приводящая к тому, что программы оказываются конгломератами отдельных не связанных друг с другом и не обеспечивающих достижение конкретных целей мероприятий; 6) отсутствие целевых индикаторов и показателей, позволяющих оценивать ход реализации программ; в) несоблюдение установленных сроков ввода программных объектов в эксплуатацию, что провоцирует наращивание объемов незавершенного строительства; г) непрозрачность процедуры формирования перечня строек и объектов программ, существенным образом затрудняющая контроль хода их реализации и т. д.

Таким образом, ослабление федеративных основ организации государственной власти и усиление ее унитарного начала приводят к становлению гибридного режи ма, называемого унитарным федерализмом. В сфере взаимоотношений федерального центра и регионов это повлекло за собой установление субординационных отношений между центром и регионами, к повышению их зависимости и управляемости. Отмеченное изменение конфигурации властных полномочий основывается на убеждении в том, что Россия всегда строилась вокруг жесткой иерархии исполнительной власти. Результатом процесса стало вымывание элементов сотрудничества и взаимодействия между уровнями власти. Однако достойный ответ на вызовы современному развитию страны, как представляется, связан с преодолением этого стереотипа.

Опыт развития федеративных отношений в США и Германии последних десятилетий также свидетельствует о «дрейфе» в сторону усиления позиций Федерации. Однако в стабильном, экономически развитом и демократическом обществе существует больше факторов, определяющих предпочтительность сотрудничества й Компромиссных решений во всех сферах общественных отношений, в т. ч. федеративных отношениях.