Координация в структуре органов государственного экологического управления

 или из числа сторонних лиц по отношению к подлежащим координации органам, а также посредством применения одновременно и того и другого подходов. Для организации координации органы государственной власти, местного самоуправления вправе заключать соглашения между собой и иными органами и организациями.

Работа специального координационного органа планировалась на самом высоком уровне – Координационный совет по экологической политике был образован при Президенте Российской Федерации 26. Согласно Положению о Совете его основными задачами являлись:

• •    обсуждение предложений министерств и ведомств по концептуальным основам политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и использования природных ресурсов;

• •    выработка согласованных предложений по реализации государственной экологической политики;

• •    координация деятельности министерств, ведомств и других органов управления по вопросам экологической политики ²⁷.

Примером специальных координационных органов являются органы, создание которых предусматривается Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле», согласно которому при организации и осуществлении контроля (надзора) возможны создание и организация работы межведомственных комиссий (рабочих групп) в том числе по определению и достижению целевых значений межведомственных ключевых показателей результативности видов контроля. Также взаимодействие возможно по вопросам совместного планирования и проведения профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, информирования о результатах проводимых профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий (п. 1 и 2 ст. 20).

Создание координационных органов осуществляется и на уровне субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с распоряжением правительства Москвы был создан Координационный общественный совет по вопросам экологического образования, просвещения и пропаганды и центра экологического образования, просвещения и пропаганды. Задачами Совета были определены содействие повышению уровня экологической культуры и экологической информированности широких слоев населения в том числе посредством создания специализированной постоянно действующей демонстрационной площадки для пропаганды передовых достижений в области экологического образования, просвещения, рационального природопользования и охраны окружающей среды, создания эффективной организационной структуры и базы для повышения экологической культуры населения, образовательного уровня и профессиональных навыков и знаний в области экологии, проведения экологического обучения населения и образования, включая дошкольное, школьное, вузовское, дополнительное, профессио- нальное, создания условий для пропаганды экологических знаний, достижений в области экологического просвещения, создания детских и молодежных экологических центров, опыта эффективного взаимодействия общественных экологических организаций и объединений с органами государственной власти города Москвы 28.

Актуальными тенденциями достижения поставленных в сфере государственного управления целей является разработка и принятие различного рода программ, для реализации которых в том числе определяются координатор программы (как правило, государственный орган исполнительной власти) и координационный совет, формируемый из представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, научных организаций и независимых экспертов. Указом Президента Российской Федерации «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений» 29 утверждено Положение о совете по реализации Федеральной научно-технической программы в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021–2030 годы. На Совет возложены взаимодействие и координация деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, феде- рального государственного бюджетного учреждения «Российская академия наук», ведущих научных и образовательных организаций, фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, а также других институтов развития и организаций. Положение о научно-координационном совете, его состав и регламент работы утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Основными задачами научно-координационного совета являются рассмотрение материалов о ходе реализации мероприятий Программы и предоставление рекомендаций по их уточнению, а также рассмотрение итогов реализации Программы, выявление научных, технических и организационных проблем в ходе реализации Программы, разработка предложений по их решению и т. д.

В условиях цифровизации координация все чаще видится в организации межведомственного электронного взаимодействия. Указание на это – одна из тенденций развития законодательства, в том числе экологического. Результаты анализа норм Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» свидетельствуют о том, что информационное обеспечение контрольной деятельности предполагает создании системы и структуры информационного взаимодействия в цифровой форме – это и обмен документами, сведениями, и раскрытие информации посредством обеспечения доступа к базам данных, сведениям учета и результатам мониторинга (п. 3, 4 и 5 ст. 20). Начало этому было положено еще до официального провозглашения перехода к цифровой эре. Например, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О единой системе межведомственного электронного взаимо- действия» 30 создание такой системы должно было решать следующие задачи:

• •    «обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;

• •    обеспечение предоставления в электронной форме государственных и муниципальных услуг, а также документов (сведений), размещенных в государственных информационных системах и иных информационных системах, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;

• •    обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме между органами и организациями;

• •    обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями финансового рынка, иными организациями, индивидуальными предпринимателями, нотариусами и оператором единой информационной системы персональных данных, обеспечивающей обработку, включая сбор и хранение, биометрических персональных данных, их проверку и передачу информации о степени их соответствия предоставленным биометрическим персональным данным физического лица в целях обеспечения идентификации и (или) аутентификации физического лица в соответ-

• ствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;

• •    обеспечение информационного взаимодействия по предоставлению органами и организациями аналитических данных для принятия управленческих решений» ³¹.

Впоследствии был принят целый ряд документов, направленных на организацию межведомственного взаимодействия органов государственной власти в электронной форме 32, установлены требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации. Однако во многих сферах, в том числе в экологической, желаемый эффект не достигнут – комплексное взаимодействие государственных и муниципальных органов между собой и с иными заинтересованными лицами в цифровом виде отсутствует.

Отмечаются отдельные достижения организации межведомственного взаимодействия в сфере регулирования природноресурсных отношений. Например, создание федеральной государственной информационной системы лесного комплекса 33, начатое с 2022 года и которое должно завершиться до 2025 года, позволяет обеспечить:

• •    прозрачность осуществления заключаемых договоров и сделок в области лесных отношений, включая охрану, защиту, воспроизводство лесов;

• •    возможность учета и процессуального сопровождения административных правонарушений в области лесных отношений;

• •    возможность предоставления государственных услуг в области лесных отношений дистанционно в электронной форме для граждан, хозяйствующих субъектов, государственных и общественных организаций по государственным услугам.

Что касается древесины, то проконтролировать процесс ее переработки от стадии рубки лесных насаждений до получения готовой древесной продукции и вывоза за пределы Российской Федерации возможно исключительно при объединении достоверных цифровых баз данных о лесах Российской Федерации. Для этого необходимо провести цифровизацию ретроспективных материалов, расширить зоны дистанционного мониторинга за осуществляемыми мероприятиями по охране, защите и воспроизводству лесов. Выгодоприобретателями (бенефициарами) в описанной системе официально названы: Федеральное агентство лесного хозяйства (далее – Рос-лесхоз), заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации (лесопользователи) и граждане 34.

Создание федеральной государственной информационной системы лесного комплекса возможно только посредством интеграции данных, собираемых на местах и предоставляемых лесопользователями, органами государственной власти и местного самоупрвления. Ключевым в создании системы является взаимодействие и информационный обмен, которые в настоящее время могут быть обеспечены только при координационной роли федерального органа исполнительной власти (Рослесхоз), который является «оператором» своего ведомственного сегмента и в этом качестве координирует деятельность всех участников 35.

В настоящее время похожим образом обстоят дела во всех сферах цифровизации отрасли экологии и природопользования – внедрение информационных технологий охватывает только малую часть осуществляемых управленческих процессов, отсутствует достаточное нормативное регулирование, организация процессов осуществляется практически в ручном режиме уполномоченным государственным органом, который одновременно, пусть и опосредовано, разрабатывает цифровые технологии, является их оператором и главным пользователем 36.

На законодательном уровне не определены ни порядок принятия решений о создании цифровых продуктов, ни порядок

их разработки, ни алгоритм внедрения, ни организация функционирования, не урегулированы вопросы безопасности данных, критериев эффективности функционирования разработанных продуктов, юридической ответственности и т. п. Эти вопросы являются дискреционными полномочиями ответственного федерального органа исполнительной власти в соответствующей сфере 37. В то же время возложение этих полномочий на органы государственной исполнительной власти прямо противоречит целям, для которых цифровизация должна осуществляться.

Зарубежный опыт внедрения цифровых технологий показывает, что чрезмерное участие государственных органов исполнительной власти при отсутствии понимания стратегических подходов, при негибкой нормативной правовой базе, а также недостаточный институциональный потенциал приводят к отсутствию эффектов воздействия цифровых инноваций, когда цифровые инвестиции не способствуют экологическому, экономическому и социальному развитию. Новые цифровые технологии будут продолжать развиваться очень быстрыми темпами (это одна из их специфических черт), и задача государства состоит в том, чтобы создавать условия для такого разви- тия, постоянно реагировать на ускоряющиеся темпы изменений, направлять эти изменения в правовое поле 38.

Известной цифровой технологией, которая в случае внедрения кардинальным образом изменит структуру органов государственного экологического управления, является технология «распределенного реестра» (distributed ledger technology), в первую очередь такая ее разновидность, как блокчейн 39.

В проекте дорожной карты развития технологий распределенных реестров в Российской Федерации, подготовленном корпорацией «Ростех», под такой технологией предлагалось понимать группу методов, направленных на создание распределенных баз данных и обеспечение непротиворечивости, синхронизации, неизменности и прозрачности хранящейся в них информации. Блокчейн – это база цифровых транзакций, записей о событиях, содержащих критически важную управленческую, юридическую, финансовую и иную информацию, которая хранится, одновременно создается и обновляется на всех носителях у всех участников реестра на основе заданных алгоритмов, обеспечивающих ее тождественность у всех пользователей 40. Решения на основе названной технологии бросают вызов

традиционным моделям государственного управления – технология распределенного реестра блокчейн может работать без необходимости наличия какого-то центрального органа управления, частично или полностью заменяя полномочия правительства в области удостоверения личности, сертификации, подтверждения прав, хранения документации и т. д. Отсутствие единого центра управления – ключевая особенность таких технологий. Каждый узел составляет и записывает обновления реестра независимо от других узлов.

Государственным органам следует только создать надлежащую правовую базу для обеспечения безопасности блокчейн-реше-ний. В числе главных собственно правовых вопросов – придание юридической силы транзакций, проводимых с применением блокчейн-технологий 41. Уже имеется положительный опыт внедрения рассматриваемой технологии при ведении земельных кадастров или реестров – пилотные проекты были реализованы в России (Росреестр), Дубае (ERES/ConsenSys), Грузии (Bitfury), Гане (BenBen) и Швеции (Chromaway). Например, Кадастровое управление Дубая посредством блокчейн-технологий связано с другими государственными органами и учреждениями (в том числе коммунальными службами), коммерческими банками. Это позволило создать систему «одного окна» для граждан и бизнеса, повысить безопасность и прозрачность регистраций сделок с недвижимостью, осуществлять проверку платежей и любых иных транзакций. Все это позволяет поддерживать в актуальном состоянии (в режиме реального времени) базу данных о недвижимости, объем которой составляет около 75 миллиардов долларов США 42. Такие системы могут быть дополнены сервисами, основанными на смарт-контрактах или самовыполняющих- ся программах, закодированных с использованием блокчейна, которые запускаются при выполнении предопределенных требований или условий 43.

Внедрение подобных цифровых технологий в структуру государственного экологического управления создаст условия для того, чтобы полностью его преобразовать – это позволит устранить множественность органов такого управления на всех уровнях – как на федеральном, так и на региональном и местном. Даже при сохранении существующего в настоящее время пообъектного подхода в правовом регулировании экологических отношений координация деятельности органов управления, их взаимодействие как между собой, так и с природопользователями, будет обеспечиваться самой технологией, будет ее неотъемлемым содержанием.