Коррупция в сфере государственных заказов

Коррупция - распространенное явление по всему миру. И не удивительно, что коррупция так негативно сказывается на социально -экономической ситуации и уровне развития огромного числа стран. Общая сумма «грязных» государственных контрактов, ежегодно заключаемых во всем мире, также крайне велика и сопоставима с суммой отмываемых средств.

Сумма выявленных Счетной палатой нарушений законодательства за 2018 год оказалась в 5,5 раза выше суммы нарушений за 2016 год. 294,6 млрд руб. — объем выявленных нарушений в 2018 году. 1

Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.2

Основные правила участия в госзакупках отражены в федеральных законах 44-ФЗ и 223-ФЗ

Такого рода госзакупки созданы для того, чтобы приносилась польза как для развития государства, так и на бизнес в целом. Государство в лице государственных и муниципальных заказчиков получает нужный ему товар у того поставщика, который удовлетворяет все требования заказчика, предлагая наиболее выгодные условия

В области государственных закупок коррупционные отношения строятся вокруг простых схем взаимного обогащения коррумпированных чиновников и недобросовестных поставщиков. Эти отношения реализуются путем манипулирования ценами и процедурами размещения заказов. Несмотря на простоту применяемых в большинстве коррупционных схем, их массовость и повсеместность приводят к масштабным потерям государства, причиной которых являются искусственное завышение цены и низкое качество закупаемой продукции. Один из способов измерить реальные издержки коррупции при осуществлении государственных закупок – сравнить фактические цены на аналогичные товары, работы и услуги, поставляемые при других условиях, например, по контрактам, заключенным в результате прямых переговоров, с ценами, которые формируются после, по-видимому, надлежащим образом проведенных аукционов. Обычно выявляется разница в ценах, составляющая порядка 20 – 30%, а иногда существенно больше. Впрочем, эти сравнения – в лучшем случае лишь грубое приближение.3

Одним из принципов осуществления закупок в соответствии со ст. 8 ранее указанного закона является принцип обеспечения конкуренции, который гласит, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

В данном ключе следует отметить, что в соответствии с п. 17 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» признаками ограничения конкуренции наряду с другими являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с изменениями конъектуры рынка.4

Нарушения в сфере государственных закупок зачастую связаны с ограничением данного принципа – принципа конкуренции, несоблюдение которого влечет подрыв антикоррупционных основ.

Можно выделить следующие Способы ограничения конкуренции, т.е. признаки коррупции, наблюдаемые при осуществлении государственных закупок:

• •    Нереальные сроки выполнения работ. Обычно речь идет о слишком сжатых сроках исполнения госконтракта, в которых подрядчику попросту невозможно его исполнить.

• •    Объединение нескольких несвязанных лотов в один. Как правило, таким способом ограничивается конкуренция, так как не каждый участник сможет

исполнить одновременно объективно несвязанные условия.

• •    Невнятное техническое задание. Это может быть техзадание, которое составлено под конкретного поставщика или из которого вовсе непонятно, что требуется заказчику в рамках данного заказа.

• •    Отсутствие здравого смысла в закупке. Достаточно распространенный

пример – закупка автомобилей люксового сегмента на бюджетные деньги для рядовых госслужащих. Направление потенциальным поставщиком по сговору с заказчиком самой низкой цены в заявке на участие.5

• •    Цена. Одним из признаков может стать как заниженная, так и завышенная цена.

При каждом из этих видов коррупции аукционщик может заранее иметь или не иметь отношения с одним или несколькими участниками, или же он в процессе аукциона устанавливает коррупционные связи с тем участником, который предлагает самую большую взятку. Другими словами, совершению данных нарушений зачастую предшествует сговор, под которым подразумевается договоренность участников закупки о том, кто в результате конкурса станет исполнителем заказа.6 Данные действия напрямую указывают на коррупционную направленность совершаемых нарушений, что впоследствии образует состав преступления

Исходя из слов начальника ФАС, Тенишева А. П, можно составить таблицу коррупции в разных сферах закупок. Он утверждает, что в процентном соотношение, таблица выглядит следующим образом:7

• ■    строительные работы ■ ремонт дорожного покрытия

• ■    всевозможные услуги ■ медицинская сфера ■ иное

• Д иаграмма 1. Коррупции в различных сферах госсзакупок

  За 2018 год генеральная прокуратура выявила около 150 тыс. нарушений в сфере государственных закупок, из которых 6% имели дело коррупцией. В большинстве случаев они связаны с начальной ценой контракта, приемкой фактически невыполненных работ, ограничением конкуренции, выставлением необоснованных критериев оценки и изменениями его условий. По материалам прокурорских проверок возбуждено 275 уголовных дел, из них 2,5 тыс. лиц были привлечены к дисциплинарной и уголовной ответственности. Нарушения, которые связаны с откатами, было выявлено более 400, что на 84% выше по сравнению с прошлым годом. На имущество обвиняемых и подозреваемых стоимостью около 500 млн руб. наложен арест.⁸

Для совершенствования действующей в России контрактной системы необходимо провести тщательный анализ всех нормативных актов, в т. ч. дореволюционных, научных трудов и практики, как российской, так и зарубежной. Наиболее ценным, на наш взгляд, будет исследование правового опыта, накопленного в США.

Контрактная система США, созданная в 1921 г., является одной из старейших государственных контрактных систем. В США подготовка, размещение, оплата и контроль за выполнением госзаказов осуществляется через Федеральную контрактную систему (ФКС), которая представляет собой сложный экономико-правовой и административно-управленческий механизм.

ФКС США характеризуется разветвленной организационно -функциональной структурой, ядром которой является Офис государственного заказа США, координирующий деятельность Федеральной контрактной системы. Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения обо всех контрактах единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам.

Итак, основная мотивация госзаказчика в США - снижение стоимости объекта за его жизненный цикл, в который входят изыскания, проектирование, строительство и эксплуатация. Поэтому, если, например, речь идет о строительстве автодороги, не последний фактор - ускорение ввода ее в эксплуатацию. Учитываются и потери вследствие простоя в заторах. В частности, при ремонте автодорог, компания, предложившая меньшую цену контракта, но при этом выполняющая работы в два раза медленнее, вынуждает простаивать в пробках автотранспорт (в том числе и грузовой) в два раза дольше, что в итоге приводит к гораздо более высоким затратам в целом для экономики. Соответственно, в данном случае наблюдается мнимая экономия бюджетных средств. Кроме того, если принять во внимание тот факт, что компания выполнит работы еще и менее качественно, чем конкуренты, то работы по повторному ремонту дороги приведут к еще большим затратам. Следовательно, экономить в такой ситуации бессмысленно.

Значительное и принципиальное различие между ними состоит в том, что в США контрактная система является централизованной, в России -децентрализованной. В обеих системах, безусловно, существуют минусы и плюсы. Однако, как показывает практика, централизованная система более стабильна и надежна, но при этом менее оперативна и более бюрократизирована. Преимущество централизованной системы - низкий уровень коррупции. Данное обстоятельство связано с тем, что основной процесс закупок производится крупными центрами, выполняющими функцию госзакупок за других. Функцию контролирующих органов реализуют специальные подразделения в виде контрактных офицеров, имеющих свой орган федерального значения. В России эта функция возложена на ФАС. В отличие от российской практики в контрактной системе США госзаказчик не ищет мнимой экономии, связанной с ценой контракта. Напротив, он заключает контракты с целью получения минимальных издержек, и с минимальным ущербом экономике в целом. В нашей системе цена – приоритетный показатель, несмотря на возможный ущерб в перспективе из-за таких контрактов.9

Формирование заказов государства в США — это детально разработанный и отлаженный многоэтапный процесс, в ходе которого государственные закупочные органы и компании — потенциальные исполнители — последовательно определяют предварительные требования к техническим параметрам заказываемой продукции, устанавливают стоимостные ограничения, предельные сроки завершения работ. Определяя требования к заказываемой продукции, государственные органы стремятся вовлечь в этот процесс максимально большее число возможных исполнителей заказа, а также различные научно-исследовательские и консультативные фирмы, которым поручается провести независимую (и от заказчика, и от поставщиков) проработку всех наиболее важных вопросов. Участие таких фирм в подготовке госзаказов осуществляется и оплачивается на основе специальных договоров.10

В России в отличие от США, как уже было сказано, закупки осуществляются в децентрализованной форме, т. е. самостоятельно каждым распорядителем бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования. Проводить закупки и заключать контракты могут и должны все юридические лица, обладающие правовым статусом заказчика, к которым Закон относит не только государственные органы, но и даже субъектов естественных монополий и других юридических лиц. Сами закупки также носят последовательный многоэтапный характер, однако детальное их регулирование, в отличие от зарубежного опыта, отсутствует. В России контрактные отношения условно проходят 6 этапов, к которым, в частности относят:

• 1)    планирование закупок;

• 2)    подготовку и разработку документации (включая выбор способа закупки) и проекта контракта;

• 3)    проведение закупки;

• 4)    заключение контракта;

• 5)    исполнение контракта;

• 6)    сдачу отчетности по контрактной деятельности.

Специфическая     особенность     контрактных     отношений, складывающихся в рамках российской правовой системы, состоит в том, что многие вопросы отданы на усмотрение заказчиков, т. к. попросту не регулируются законом. Например, практически отсутствует регулирование содержания проекта контракта и порядок его исполнения, а также процесс планирования закупки. В частности, существуют ряд писем Министерства экономического развития, касающихся планирования закупок, но все они носят лишь формальный характер и детально не регламентируют этап их планирования.11Такая ситуация просто не допустима для США, контрактные системы которых настолько детализированы, что не допускают никакого произвола со стороны заказчиков.

Подводя итоги исследования зарубежного опыта, можно сказать, что действующая в России система закупок и размещения заказов представляет собой своего рода аналог контрактной системы, действующей в США.

Все негативные моменты существующей контрактной системы отчасти обусловлены тем, что российская контрактная система, к сожалению, долгое время развивалась самостоятельно и обособленно, часто игнорируя зарубежный опыт. При этом за всю историю существования контрактных отношений многие зарубежные страны накопили значительные сведения в этой области с учетом своих специфических особенностей. Правовой опыт контрактных отношений в США богат и весьма полезен для изучения.