Критериальный подход к анализу приоритетности целевых бюджетных программ

Выявляя сущность бюджетного программирования, порядок формирования и реализации целевых бюджетных программ, реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), а также порядок бюджетного планирования в условиях казначейского и банковского обслуживания бюджетной сферы, необходимо дать оценку эффективности процесса управления целевыми бюджетными средствами. При этом будем исходить из того, что любая оценка должна основываться на определенных критериях, позволяющих охарактеризовать степень её объективности. Осуществление бюджетного программирования опирается на ряд финансово-экономических методов, важнейшим из которых является программно-целевой. При применении программно-целевого метода обязательным условием реализации целевых бюджетных программ является корректное использование концентрации ресурсов на наиболее приоритетных программных направлениях. Это вызывает необходимость определения приоритетов уже на ранней стадии бюджетного планирования. Важнейшая роль в программно-целевом бюджетном планировании принадлежит взаимоувязке целей и ресурсов через распределение бюджетных ассигнований. Научно-обоснованное решение задачи распределения бюджетных средств и оценки эффективности их использования сопряжено с привлечением специальных экономикоматематических методов. При этом необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, система, в рамках которой осуществляется бюджетное планирование, существует для достижения каких-то определенных целей. Цели верхнего уровня следует называть глобальными или стратегическими. Таких целей может быть несколько, они определяются факторами, внешними по отношению к данной системе. Вторым обстоятельством, которое необходимо учитывать при достижении целей и решении задачи распределения бюджетных средств, является то, что участники бюджетных отношений являются классическими представителями иерархических организационных систем. Упорядоченный комплекс мероприятий, направленный на достижение определенной цели в систем бюджетного планирования и следует называть программой. Третьим важным обстоятельством является то, что объекты бюджетного программирования формируют свои заявки на основании собственных реальных потребностей, которые центру распределения, как правило, в полной мере не известны.

Вышеизложенное позволяет нам отнести задачи распределения бюджетных средств к классу многокритериальных задач принятия решений. В практике бюджетного планирования достаточно часто приходится сталкиваться с задачами из данного класса, среди которых типовыми являются задачи оценки объектов экономического анализа по многоуровневой системе критериев: 1-й тип многокритериальных задач заключается в оптимизации множества целей (качеств); 2 тип включает задачи оптимизации на множестве объектов; 3 тип определяет задачи оптимизации на множестве условий функционирования; 4 тип включает задачи оптимизации на множестве этапов функционирования.

Реализация бюджетной политики определяет в качестве одной из основных задач достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля. Поэтому необходимо выделение критериев для объективной оценки этого эффекта. Использование имеющихся индикаторов достижения запланированных целей с учётом затраченных средств не в полной мере позволяет проводить оценку эффективности бюджетных средств в условиях программно-целевых методов управления расходами бюджета. В связи с этим справедливо замечание заместителя руководителя Казначейства России С.Е. Прокофьева о том, что для повышения эффективности управления финансовыми ресурсами федерального бюджета не обходимо «провести серьёзную подготовку» [1], одним из шагов которой и является разработка системы критериев оценки эффективности управления бюджетными средствами.

Существуют разные подходы к выделению критериев эффективности использования бюджетных средств. В частности, представитель Министерства финансов Нижегородской области А.Г. Исаков считает, что основной категорией реализации целевых программ стоит рассматривать социально-экономическую эффективность [2]. В соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 27.06.2007 г. № 202 «Об утверждении Методики оценки эффективности бюджетных целевых программ и корректировок предоставляемых бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов» для оценки областных целевых программ в Нижегородской области применяют следующие критерии и их весовые коэффициенты:

• -    соответствие целевой программы приоритетам социальноэкономического развития области и актуальность индикаторов целей программы (вес - 0,1);

• -    адекватность комплекса мероприятий целевой программы для достижения ее целей (вес - 0,1);

• -    выполнение плановых объемов финансирования и привлечение дополнительных средств для реализации целевой программы (вес - 0,2);

• -    достижение индикаторов целей программы и степень выполнения ее мероприятий (вес - 0,45);

• -    динамика показателей экономической, общественно-экономической и общественной эффективности реализации целевой программы (вес - 0,1);

• -    идентификация негативных внешних факторов и меры смягчения воздействия негативных внешних факторов (вес - 0,05).

Оценка по каждому критерию рассчитывается на основе оценок по подкритериям и их весовым коэффициентам. Степень соответствия действующих программ подкритериям оценивается по балльной шкале. При этом присвоенная балльная оценка аргументируется соответствующими функциональными характеристиками целевой программы, текущими параметрами и показателями, отражающими ход ее реализации и деятельность субъектов бюджетного планирования по обеспечению достижения целей и конечных результатов.

Следует согласиться с необходимостью применения многокритериального подхода к оценке эффективности использования бюджетных средств. Необходимость использовать для оценки объектов экономического анализа программного бюджетирования нескольких критериев возникает по двум причинам. Во-первых, многие объекты экономического анализа обладают различными характеристиками, не сводимыми друг к другу, и поэтому описываются несколькими критериями. Во-вторых, среди оцениваемых критериев очень часто затруднительно выбрать какой-либо один критерий, обладающий достаточной степенью предпочтительности. В подобной ситуации приходится использовать набор выделенных критериев, в совокупности обладающих требуемой представительностью. Все это приводит к тому, что оценка объектов экономического анализа по нескольким критериям не может быть непосредственно сведена к решению стандартной задачи математического программирования, поскольку принцип «чем больше (меньше) значение критерия, тем лучше» [3], столь конструктивный при числе критериев n = 1, оказывается недостаточным для определения отношений предпочтительности, когда n >  2.

Подобные проблемы возникают и при планировании распределения денежных средств в условиях недостаточного финансирования (недофинансирования бюджетных программ), когда представительным является не один критерий, а набор критериев, каждый из которых характеризует степень удовлетворения в денежных средствах соответствующего объекта финансирования [4]. При разработке методов решения многокритериальных задач приходится решать ряд специфических проблем, основными из которых являются: проблема выбора принципа компромисса и соответствующего ему принципа оптимальности; проблема учета приоритетов критериев; проблема нормализации критериев [5].

Проблемы бюджетного планирования носят не столько формальный, сколько концептуальный характер, что обусловливает необходимость применения различного рода эвристических процедур, в которых существенная роль принадлежит экспертам. А так как экспертные оценки обладают субъективизмом, то при выборе метода решения задач многокритериального выбора особое внимание, на наш взгляд, следует уделять теоретической обоснованности метода и формализованному использованию в нем эвристических процедур. Реализация ведомственных целевых бюджетных программ требует экспертной оценки и апробирования. В частности в Минобороны РФ методы принятия решений на основе теории нечетких множеств прошли апробацию на задаче распределения бюджетных средств по проектам создания систем вооружений, применяемых совместно в наступательных и оборонительных операциях [6].

Методы векторной стратификации основаны на процедурах построения структурированного многокритериального пространства и разбиения его на заданное число упорядоченных слоев (страт). Для этого на множестве оцениваемых объектов задается отношение стратификации, которое для элементов одной страты является толерантностью, а для элементов из разных страт – отношением строгого порядка. Методы векторной стратификации дают возможность проводить комплексную оценку и выбор лучших из рассматриваемых объектов на основе как количественной, так и качественной исходной информации. При этом исходная информация может быть получена из статистики, в результате моделирования, а также от привлекаемых экспертов. Система критериев комплексного оценивания формулируется в процессе конкретизации заданной цели. Применяемое решающее правило комплексной оценки использует матрицы логической свертки значений частных показателей (оценок). Методы векторной стратификации реализованы на программном уровне в системе STRAT, разработанной в институте проблем управления РАН. Например, данная система прошла апробацию в Министерстве обороны России на задаче комплексного оценивания бюджетной заявки по основным статьям расходов раздела «Национальная оборона».

На основании изложенного материала можно сделать вывод, что научно-обоснованное решение задач бюджетного планирования предполагает комплексное использование различных наукоемких экономико-математических методов и неформализуемых процедур. Мы предлагаем подход к решению задачи распределения бюджетных средств на основе комплексного применения оптимизационных методов и методов выявления приоритетов с использованием процедур экспертного опроса в рамках программно-целевого метода. Задача демонстрирует один из возможных подходов к решению экономических задач, относящихся ко второму типу многокритериальных задач принятия решений. Аналогичным образом могут быть разработаны и исследованы вычислительные модели экономических задач, принадлежащих другим типам многокритериальных задач принятия решений (табл. 1).

Таблица 14 – Распределение бюджетных средств по подпрограммам

(пример)

При этом следует отметить, что полученный на основе предлагаемого метода план следует рассматривать скорее как первоначальный опорный план при разработке реального плана финансирования. Это объясняется тем, что в моделях распределения бюджетных средств в комплексных целевых бюджетных программах невозможно учесть всего многообразия факторов, которые принимают во внимание эксперты при разработке планов финансирования. Кроме того, многие из учитываемых на практике факторов трудно или вообще невозможно формализовать. Тем не менее, применение подобных моделей во многих случаях является полезным и оправданным, так как позволяет принимать практические рациональные решения на основе теоретических оптимальных решений.

Программно-целевой подход является эффективным способом повышения качества бюджетного планирования. Критерии оценки бюджетных средств при программно-целевом подходе можно рассматривать как важнейший элемент организационно-методического механизма подготовки и принятия решений по бюджетным проблемам. Они позволяют использовать достижения науки об управлении в целях сопоставления альтернативных целевых бюджетных программ и выбора оптимальных, подготовки необходимой информации для принятия на государственном уровне рационального решения по распределению бюджетных ассигнований по программам.