Критерии и особенности приватизации на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации

Развитие федеративных отношений в Российской Федерации способствовало предоставлению субъектам Российской Федерации широких прав и полномочий по управлению государственной собственностью. И по сей день не стихают споры об эффективности проведенной в России приватизации. Это связано с тем, что перед началом рыночных реформ на приватизацию возлагались большие надежды по созданию более эффективного хозяйственного механизма по сравнению с советской моделью экономики.

В настоящее время в Российской Федерации термин «приватизация» закреплен законодательно в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21.12.2001 N 178-ФЗ и под ней понимается возмездная передача государственного и муниципального имущества в руки юридических и физических лиц.

Проведение приватизации в РФ привело к тому, что существенным образом изменилась структура собственности на средства производства, поменялась вся хозяйственная система как в стране в целом, так и в отдельных регионах.

Изучаемая нами тема достаточно широко рассмотрена в научной литературе как в России, так и за рубежом. Вопросы приватизации государственной собственности поднимались в работах Б. Акбашева, С. Губанова, А. Радыгина, Т.В. Игнатовой и др.

Исследованию проблем приватизации на уровне субъектов Российской Федерации посвящена коллективная работа ученых РАН, а также ряд работ по истории приватизации в конкретных регионах.

Но на наш взгляд не в полной мере исследованы особенности и критерии приватизации в субъектах Российской Федерации.

Приватизация государственной собственности на уровне субъектов РФ имеет свою специфику, которая обусловлена политическими, экономическими, социальными и историческими факторами развития каждого из российских регионов.

В связи с тем, что приватизация является одним из важнейших инструментов управления государственной собственностью, то актуальным является учет особенностей каждого субъекта РФ и нахождение лучших методов ее проведения.

В субъектах РФ сложилось неоднозначное отношение со стороны органов власти к приватизации. Ряд руководителей выступали вообще против приватизации, в то время как другие считали, что приватизация нужна, но она должна учитывать местные особенности.

Следует отметить, что во многих субъектах Российской Федерации собственность переходила к тем, кто был тесно связан с властными структурами, с губернаторским корпусом. И только в конце 1990-х годов в субъекты РФ стали приходить внешние инвесторы, в основном сформировавшиеся к тому времени московские финансово-промышленные группы [5].

К особенностям приватизации в РФ следует отнести: почти полное отсутствие перед ее началом рынка и как следствие этого рыночной культуры; развал единой экономической системы, последовавший после распада СССР и приведший к нарушению всех кооперационных связей; наличие необходимых финансовых ресурсов у узкой группы людей

(директорский корпус, высшие государственные чиновники, кооператоры, подпольный бизнес) и почти полное отсутствие их у большинства населения; правовая и организационная неподготовленность приватизации как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.

Е.В. Балацкий и В.А. Конышев выделяют следующие критерии приватизации [2]:

• 1.    насколько предприятие важно для региона в целом (учитывается не только экономический эффект, но и исторический фактор);

• 2.    социальная роль предприятия – т.н. "градообразующие" предприятия, так как приватизация таких объектов всегда вызывает широкий общественный резонанс;

• 3.    коэффициент загрузки производственных мощностей по региону, приходящийся на данное предприятие;

• 4.    объёмы реализуемого предприятием госзаказа;

• 5.    экспортный потенциал предприятия – как в другие регионы, так и на мировые рынки;

• 6.    прибыльность/убыточность предприятия при государственном управлении (в динамике);

• 7.    степень конкурентоспособности предприятия в отрасли, а так же наличие или отсутствие монополий в отрасли.

• 8.    кто выступает инициатором приватизации.

Остановимся на последнем критерии подробнее. Дело в том, что при приватизации всех объектов госсобственности необходимо согласовать эту процедуру с органами власти на местах – либо органами власти субъекта Федерации, либо – муниципальными органами власти. Однако бывают ситуации, когда инициатива приватизации исходит от самих региональных органов власти. В таком случае не лишним будет провести антимонопольную экспертизу и прокурорскую проверку, действительно ли предприятие не представляет стратегической ценности, или действительно ли оно не рентабельно: имелись прецеденты искусственного занижения объёмов прибыли, создания кризисных ситуаций для банкротства предприятий и т.п.

Однако отметим, что приведённые выше критерии - мнения учёных-экономистов. Правительство так и не разработало единого списка критериев, на которые мог бы ориентироваться любой из регионов РФ.

Мы полагаем, что такие критерии должны быть приняты на законодательном уровне и в них четко должно быть прописано какие предприятия нельзя приватизировать совсем, а какие возможно, но на основании определенных критериев.

Современный этап приватизации на федеральном уровне регулируется Распоряжением Правительства РФ от 8 февраля 2017 года №227-р [6], в которой непосредственно указаны цели и задачи приватизации федерального имущества в 2017 - 2019 годах.

В план приватизации включены акционерные общества, созданные путем приватизации соответствующих федеральных государственных унитарных предприятий в рамках исполнения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 г. № 1111-р.

В 2017 - 2019 годах планируется приватизировать 477 акционерных обществ, 298 федеральных государственных унитарных предприятий, доли участия Российской Федерации в 10 обществах с ограниченной ответственностью, а также 1041 объект иного имущества государственной казны Российской Федерации.

В целях обеспечения непрерывности процесса приватизации в план приватизации также включены объекты федерального имущества, приватизация которых не завершена в предыдущем плановом периоде и проводилась в соответствии с подпунктом "в" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" в целях завершения выхода государства из капитала компаний "несырьевого сектора"

На основании отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации также будут приватизированы пакеты акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики.

Естественные монополии и предприятия оборонного комплекса в план не включены, однако, исключения сделаны в следующих случаях:

• 1.    если Президент РФ примет решение об исключении предприятий из списка стратегических, или, оставив в перечне стратегических, решит сократить участие государства в управлении этими предприятиями;

• 2.    если Российской Федерации принадлежит контрольный пакет акций в дочерних предприятиях различных вертикально интегрированных структур;

• 3.    организации, зарегистрированные за пределами территории Российской Федерации.

Теперь рассмотрим общую картину с приватизацией по субъектам Российской Федерации.

В докладе Высшей школы экономики (ВШЭ) за 2018 год указывается, что фактически планы приватизации провалились. Тем не менее, авторы доклада пытаются доказать необходимость более интенсивной приватизации, призывая активизировать этот процесс. По их расчётам, приватизация даст регионам дополнительные 400 млрд. руб. Отметим, что аналитики Высшей школы экономики более оптимистичны, так как в Прогнозном плане на 2017 - 2019 гг. указаны иные цифры: 5,6 млрд. руб. ежегодно.

Чтобы оценить, какие возможности в погашении долгов могла бы дать регионам приватизация, авторы доклада ВШЭ выбрали 18 регионов в каждом из федеральных округов – и с профицитом бюджета, и с дефицитом: Ленинградскую область, Санкт-Петербург, Москву, Московскую, Калужскую, Тверскую, Нижегородскую, Самарскую области, Татарстан,

Воронежскую область, Краснодарский край, Кабардино-Балкарию, Северную Осетию, Челябинскую, Свердловскую, Новосибирскую области, Алтайский край и Сахалинскую область.

Самая существенная статья поступлений в региональные бюджеты – налоговые платежи: до 80%, из них на налог на прибыль приходится 23%, на подоходный налог – 30%.

Аналитики ГУ ВШ приходят к неутешительному выводу, что в большинстве регионов планы по приватизации не выполняются. В Сахалинской области в 2014–2015 гг. не было доходов от приватизации вовсе, а в Москве, Санкт-Петербурге и Ленинградской области они незначительны. В Северной Осетии план приватизации выполнен на 2% в 2016 г., лучше всего ситуация в Якутии, где план приватизации в 2016 г. выполнен на 318%. Для всех неконсолидированных региональных бюджетов в 2016–2017 гг. доходы от приватизации составляли 70–84 млрд. руб., около 1% доходов, при чём почти половину дали поступления в бюджет Москвы, а в структуре доходов от приватизации 90–95% – продажа имущества, остальное дают акции и доли участия в предприятиях [3].

Согласно официальным данным Минфина, доходы регионов от приватизации в 2015–2017 гг. составили не более 2%, в основном продавали материальные и нематериальные активы Москва, Московская и Сахалинская области, Ненецкий автономный округ [4]. На 2018 г. по планам приватизации регионов поступления составят не более 1% доходов. Незначительна и доля в поступлениях в региональные бюджеты от продажи акций и других форм участия в капитале: в целом по России в 2015 г. – 10 млрд. руб., в 2016 г. – 6,0 млрд. руб., в 2017 г. – 8,5 млрд. руб., – говорится в официальном аналитическом докладе "Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017-2019 гг." Минфина.

Независимые аналитики указывают на другие цифры: так, руководитель группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Андрей Пискунов посчитал, что федеральный бюджет от приватизации получил чуть более 14 млрд руб., тогда как план был более 42 млрд. руб. Он же отмечает, что приватизация дала регионам 0,1% доходов, Москве и Санкт-Петербургу – 1,6–1,8%, исключения – Ненецкий округ (30%) и Сахалин (17%).

На наш взгляд в процессе приватизации на современном этапе существуют следующие проблемы: целевые показатели по приватизации и главный среди них – предполагаемый объём доходов – спускаются сверху, из Москвы, из федерального центра. Многие руководители регионов либо не участвуют в формировании этих планов, либо не имеют возможностей пролоббировать этот процесс. Как следствие, руководство некоторых субъектов федерации имеет тенденцию сначала, для сбалансирования региональных бюджетов завышать планы приватизации, а затем, ставя федеральный центр перед фактом невыполнения, подает запросы на дотации.

В заключение следует отметить, что цели, задачи и направления процесса приватизации государственной собственности в субъектах Российской Федерации, с одной стороны, являются продолжением и развитием целей и задач, определённых федеральным центром, с другой – учитывают экономическую, политическую, социальную специфику каждого региона.

В каждом субъекте Российской Федерации принимаются свои законы и программы приватизации, в которых намечаются цели, методы и разрабатываются инструменты управления приватизацией государственной собственности субъектов РФ.