Любой труд должен быть оплачен... Всегда ли это реально при поставке товара для государственных и муниципальных нужд?

Поставка товара, в том числе и для государственных нужд, является достаточно давним институтом права, в котором, казалось бы, не должно оставаться невыясненных вопросов и неразрешённых проблем.

Вместе с тем появление специального законодательства, регулирующего поставку товаров для государственных и муниципальных нужд как процедуру закупки товара в рамках контрактной системы, обозначило новые проблемы, не возникающие ранее. Зачастую на практике имеют место ситуации, в которых товар поставлен, а оформленный надлежащим образом контракт не заключён.

Возможны и такие ситуации, при которых контракт заключён надлежащим образом, сторонами осуществляется его исполнение, но по факту или по прошествии какого-то времени выясняется, что условиями контракта предусмотрен другой объём, нежели тот, который был поставлен, но дополнительное соглашение к уже существующему контракту отсутствует. Последствием указанного является отказ заказчика оплачивать поставленный товар. В силу специфики работ, подобное наиболее характерно для контракта на выполнение строительных или иных подрядных работ, регулируемых гл. 37 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) [1], а также специальными нормами законодательства о контрактной системе.

В отношении подрядных работ в части государственных нужд работы представляет две группы, одной из которых являются работы, не предусмотренные контрактом либо в отсутствие контракта, вторая – работы, выполненные сверх предусмотренного контрактом объёма работ (дополнительные).

Между тем вопрос о дополнительно поставленном товаре при отсутствии такого соглашения к государственному или муниципальному контракту, являющийся по своему правовому смыслу схожим с вопросом о поставке товара вне обязательств, также заслуживает внимания и порождает на практике немало вопросов о взыскании расходов, понесенных в связи с поставкой товара.

Правовое регулирование поставки для государственных нужд осуществляется в тесном взаимодействии с нормами Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее – Закон № 44-ФЗ) [2] (а иногда и с преобладанием этих норм).

Несмотря на то, что по ГК РФ существенным условием договора поставки, помимо наименования и количества товара, является условие о сроке поставки, в рамках законодательства о контрактной системе к числу существенных условий также относится цена. По общему правилу, изменение существенных условий контракта является недопустимым.

Указанная правовая позиция отражена в ст. 95 Закона № 44-ФЗ. Исключением из данных правил является возможность изменения условий контракта, когда стороны закрепляют данное условие в самом контракте и его наличие в документации о закупке, при изменении цены контракта (имеется в виду снижение цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, работ, услуг), при увеличении по предложению заказчика количества товаров, работ, услуг или уменьшении количества поставляемого товара, предусмотренного контрактом, не более чем на десять процентов [2].

Согласно судебной практике арбитражных судов, заключение заказчиком как государственным бюджетным учреждением договоров подряда является закупкой, осуществляемой в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе, что исключает возможность заключения государственными органами, органами управления внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, казёнными учреждениями и иными получателями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов вступать в договорные отношения без заключения государственного или муниципального контракта [11].

Аналогичный подход прослеживается в судебной практике в отношении поставленного товара для государственных нужд.

Так, общество, выполняя поставку товара в рамках государственного контракта, поставило дополнительное оборудование и программное обеспечение: кабель HDM1 Gembird, наушники, микрофоны, гарнитура Dialog М-250HV, веб-камера SKYUabs CAM-ON 08 с подсветкой, мышь CBR СМ-102 Black, оптика, бага-рейка ТРОФИ СК2032, антивирусное программное обеспечение DR. Web Security Space 1, FQC-09519 WinPro 10 RUS Upgrd OLP NL Acdmc с нарушением требований Закона № 44-ФЗ и в отсутствие подписанного обеими сторонами дополнительного соглашения к заключенному государственному контракту, в связи с чем суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае истец не мог не знать, что товар был поставлен им при очевидном отсутствии обязательства, требование о взыскании неосновательного обогащения не подлежит удовлетворению в силу п. 4 ст. 1109 ГК РФ [12].

Также судами подчёркивается, что удовлетворение исковых требований при таких обстоятельствах является злоупотреблением правом и недопустимо, в силу ст. 10 ГК РФ [12].

Поставщик, выполняя поставку товаров, считает, что в сложившейся ситуации данные действия необходимы, заказчик же говорит, что поставка выполнена с нарушением условий контракта, что противоречит действующему законодательству и не порождает обязанности произвести оплату.

Передача товара в отсутствие государственного контракта на поставку товара, заключенного с соблюдением требований, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, не может повлечь на стороне ответчика обязательства по оплате; такие действия общества свидетельствуют о том, что лицо, поставившее товар, не могло не знать, что поставка осуществляется им при очевидном отсутствии обязательства [13].

До принятия постановлений Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 мая 2013 г. № 18045/12 по делу № А40-37822/12-55-344 и от 4 июня 2013 г. № 37/13 по делу № А23-584/2011 стоимость работ, выполненных для государственного (муниципального) заказчика в условиях отсутствия соответствующего контракта, взыскивалась судами как неосновательное обогащение либо как стоимость выполненных работ по фактически сложившимся подрядным правоотношениям.

В 2015 г. уже Верховный Суд Российской Федерации указал, что, в случае социальной значимости осуществляемых работ, направленности деятельности на защиту охраняемых законом публичных интересов, учитывая длительность и регулярность работ, требования об удовлетворении в отсутствие государственного (муниципального) контракта взыскания в качестве неосновательного обогащения стоимости поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг для государственных или муниципальных нужд в пользу контрагентов, которые вправе вступать в договорные отношения с бюджетными учреждениями исключительно посредством заключения таких контрактов в соответствии с требованиями закона, подлежат удовлетворению. Ссылка в данном случае на несоблюдение требований Закона № 44-ФЗ, принятого в обеспечение одних публичных интересов, в том числе для предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов, противопоставляется другим публичным интересам. Такое противопоставление при отсутствии в действиях подрядчика намерения обойти закон либо признаков недобросовестности или иного злоупотребления при осуществлении спорной деятельности в отсутствие государственного контракта противоречит задачам судопроизводства в арбитражных судах [7].

В 2017 г. Верховный суд Российской Федерации принял обзор, в котором указал, что не может быть отказано в удовлетворении иска об оплате поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта или с превышением его максимальной цены в случаях, когда из закона следует, что поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг являются обязательными для соответствующего исполнителя вне зависимости от его волеизъявления (п. 21) [6].

Ещё одним критерием, по которому оценивают суды наличие либо отсутствие оснований для взыскания стоимости дополнительной поставки, является чрезвычайный характер или неотложность проводимых работ или поставляемого товара.

Указанный подход разъяснён в п. 22 Обзора, согласно которому не может быть отказано в удовлетворении иска об оплате поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта в случаях экстренного осуществления поставки товаров, выполнение работ или оказания услуг в связи с аварией, иной чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, а также угрозой их возникновения [6].

Арбитражный суд Томской области в рассматриваемом споре о поставке угля сверх установленных объёмов пришёл к выводу о том, что бездействие заказчика, выразившееся в непроведении конкурсов и незаключении муниципальных контрактов в необходимый для бесперебойной поставки угля срок, не может служить основанием для отказа в оплате стоимости угля, фактически поставленного для достижения указанных выше целей [8].

При этом взыскиваемая сумма расценивается судами как неосновательное обогащение. Однако социальная значимость работ является достаточно сложной для доказывания категорией и в каждом конкретном случае будет зависеть от обстоятельств дела и оценке представленных доказательств.

Ещё одним критерием, учитываемым судами при оценке действий поставщиков и подрядчиков, является наличие согласия со стороны заказчика.

При наличии доказательств выражения воли заказчика на проведение дополнительных работ шансы на получение затрат на проведение работ становятся зна- чительно более высокими [9]. В постановлении суда округа отмечено, что ответчиком не доказана возможность выполнения спорных работ путем заключения нового контракта на более выгодных условиях. Доказательства сговора или злоупотребления правом, направленных на выполнение дополнительных работ в обход конкурсных процедур, в материалы дела не представлены.

При этом спорные дополнительные работы по контракту требовались для достижения цели контракта, являлись безотлагательными, отвечали необходимым потребностям заказчика (публичного образования), контракт заключён для выполнения работ по строительству социально значимого объекта – коррекционной школы для детей с отклонениями в развитии, истец являлся единственным участником аукциона, иные желающие заключить контракт не заявлялись для участия в аукционе.

В другом деле судом отказано в оплате дополнительно поставленного товара по причине отсутствия в материалах дела заявок заказчика на поставку товара, а также сказано о необходимости соблюдения норм Закона № 44-ФЗ об изменении цены и количества поставки в пределах десяти процентов [10].

Хотелось бы также отметить, что с 1 июля 2019 г. п. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ дополнен подпунктом следующего содержания: «При изменении объёма и (или) видов выполняемых работ по контракту, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объек- тов культурного наследия. При этом допускается изменение с учётом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта не более чем на десять процентов цены контракта» [3].

Также для вышеуказанного перечня работ установлена возможность изменения цены контракта до тридцати процентов его цены, если при исполнении заключенного на срок не менее одного года контракта, цена которого составляет или превышает предельный размер (предельные размеры) цены, установленный Правительством Российской Федерации, возникли не зависящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию.

Здесь прослеживается руководство ещё одним принципом, позволяющим отступить от установленных рамок для цены контракта – по не зависящим от сторон контракта обстоятельствам, влекущим невозможность его исполнения.

Подводя черту под вышеизложенным, полагаем возможным выделить основные условия, допускающие оплату дополнительно поставленного товара в отсутствие соглашения о превышении объёма поставки: при наличии дополнительного соглашения к заключенному государственному контракту, социальной значимости либо с учетом чрезвычайного характера или неотложности осуществляемой поставки в случае, если данная поставка является обязательной для конкретного поставщика в силу предписаний закона, а также при наличии волеизъявления или согласия заказчика на выполнение поставки товара.

Учитывая сложность установления границы между публичными интересами, социальной значимостью и поставкой при отсутствии контракта либо дополнительного соглашения к государственному контракту с целью злоупотребления правом, считаем целесообразным упомянуть о существовании в гражданском праве такого института, как действия в чужом интересе без поручительства.

Обязательства, возникающие в связи с совершением сделки одним лицом в интересах другого лица без его поручения, то есть юридического действия, не уполномоченным на то лицом, когда это также было вызвано неотложными обстоятельствами. Для возникновения рассматриваемых гражданско-правовых обязательств необходимы условия, указанные в ст. 980 ГК РФ (предотвращение вреда, реально грозящего личности или имуществу заинтересованного лица).

Как подчёркивает Е.А. Суханов, действия в чужом интересе должны совершаться исходя из очевидной выгоды или пользы заинтересованного лица, с возможным учётом его действительных или вероятных намерений. Действия в чужом интересе должны совершаться так, как их совершало бы само заинтересованное лицо или, по крайней мере, разумный и заботливый участник оборота [4].

Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности, а также в соответствии с разъяснениями Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в котором указано, что, оценивая действий сторон как добросовестные или недобросовестные, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны.

Руководствуясь принципом добросовестности, закреплённом в ст. 1 ГК РФ, в совокупности с совершением действий, направленных на защиту интересов других лиц, поставщики, учитывая важность и неотложность поставки, не терпящих отлагательства, в лице данного института могли бы получить ещё один способ, дающий возможность возмещения убытков, возникших при поставке товара.

Обращаясь к ст. 743 ГК РФ, можно заметить, что законодатель имеет в виду под дополнительными работами: не учтённые в технической документации работы, необходимость проведения которых связана с увеличением общей стоимости контракта [1].

В отношении поставки для государственных и муниципальных нужд ГК РФ не упоминает о возможности поставки товара сверх того, что указано в контракте.

Как известно из научной литературы, поставка товара для государственных нужд является разновидностью купли-продажи, на основании чего ей присущи признаки и свойства купли-продажи при наличии собственных особенностей института поставки товара для государственных нужд [5].

В настоящее время в ст. 511 Гражданского кодекса РФ предусмотрена только обязанность по поставке товара сверх нормы в определённую партию товара, в случае недопоставки его в предыдущей партии.

Между тем приведённые выше институты права, такие как неосновательное обогащение, действия без поручения в чужом интересе, не являются прямым правовым регулированием спорной ситуации и не могут в полной мере заменить собой полноценную возможность для поставщиков осуществлять дополнительную поставку товаров, не рискуя при этом попасть в длительную судебную тяжбу, которая может быть завершена не в их пользу.

Как видно из приведённых примеров судебной практики, отсутствие на законодательном уровне возможности осуществлять дополнительную поставку товара при уже существующих между контрагентами правовых отношениях, приводит к дисбалансу прав и законных интересов поставщиков и заказчиков.

В связи с этим полагаем, что введение такой возможности, как поставка дополнительного товара по уже существующему контракту на законодательном уровне освободит поставщиков от необоснованного риска, а заказчиков – от излишних закупочных процедур.

При этом считаем целесообразным применение поставщиками права на поставку дополнительных объёмов товара в случаях, когда поставка осуществляется партиями либо на постоянной основе.

В ситуации, когда заказчик направил заявку о необходимости поставки дополнительного товара, правоотношения контрагентов носят длительный характер, принцип эффективности государственных заку- пок и обеспечения государственных органов необходимыми товарами оказывается противопоставлен императивным правилам соблюдения правил об определении конкурентными способами поставщика.

Между тем в данном случае не произойдет нарушение законодательства о контрактной системе, поскольку «дополнительная поставка» не будет являться новой закупкой, проведённой вне рамок Закона № 44-ФЗ.

В связи с возникающим правовым подходом судов, изложенным в настоящей статье, жёсткими рамками, установленными законодательством, регулирующими сферу закупок и тем самым приводящими к возникновению убытков на стороне поставщиков, предлагаем добавить в ст. 525 ГК РФ ч. 3, следующего содержания: «В случаях, не терпящих отлагательств, социальной значимости, либо с учетом чрезвычайного характера осуществляемой поставки, при наличии согласия заказчика, поставка товаров для государственных и муниципальных нужд может быть произведена на основании заказа на поставку товара».