Лоббизм: природа, специфика, проблемы

Актуальность данной статьи заключается в том, что в последнее время лоббизм стал предметом пристального исследования и обсуждения многих ученых, а также стал привлекать к себе внимание законодательных и исполнительных органов власти. Лоббизм как понятие существует в России уже давно. Основной проблемой лоббизма в нашей стране является отсутствие правового урегулирования данной деятельности. Несмотря на попытки урегулировать данный институт, на 2022 год достигнуть консенсуса не удалось.

История становления категории «лоббизм» берет начало в XVI веке. Лоббизм обозначал прогулочную площадку в монастырях Англии. С середины XVII в. термин начал обозначать коридоры, прилегающие к залу заседаний общин английского парламента (от англ. «lobby»). Позже данный термин употребляли, говоря о холлах и кулуарах в светских зданиях, в том числе и театрах[1]. Особенность кулуаров была в том, что в этих местах парламента депутатом разрешалось встречаться с гражданами, которые были заинтересованы законодательной деятельностью.

Есть множество определений понятия лоббизм. Например, лоббизм – особая система и практика организации отдельных групп общества путем целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти. Лоббизм – деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий предусмотренных законодательством.[2]

Согласно различным источникам, термин «лоббизм» был впервые употреблен в 1829 году. Так в то время говорили о круге постоянных посетителей коридоров Конгресса штата Олбани, который активно пытался влиять на решения государственных органов по различным вопросам. Многие ученые считают, что лоббизм обрел политический оттенок в Америке, когда им начали называть покупку голосов за деньги в коридорах конгресса.

Изучение лоббизма в России как явления политической жизни и важного фактора принятия государственных решений стало осуществляться с 1991 г. Понятие лоббизм в России стало активно распространяться в XX веке. При этом до сих пор отсутствует комплексное исследование понятия лоббизма и элементов его составляющих не только в отечественной юриспруденции, но и политической науке.

В толком словаре Ожегова есть определение слова «лобби», которое говорит нам, что лобби - группа представителей экономически сильных структур, оказывающих влияние на государственную политику.

Во многих государствах лоббизм регламентируется законами. В системе законодательства других государств распространена практика регламентирования лоббизма при помощи законов. Согласно федеральному закону о регулировании лоббистской деятельности в США (1946г.), все лоббисты обязаны регистрироваться и предоставлять финансовую отчётность секретарю Сената и секретарю Палаты представителей.

Регулирующая деятельность лоббистов законодательство США находится в постоянном развитии: изменяется порядок регистрации и отчётности. В частности, в 2007 г. был принят Закон об открытом ведении дел и об открытом правительстве (Honest Leadership and Open Government Act)[3].

В 2021 году число зарегистрированных лоббистов, которые активно лоббировали в Соединенных Штатах, составило 12.137. Это меньше, чем в 2000 году, когда в

Соединенных Штатах было зарегистрировано 12.535 лоббистов.

Начиная с 1993 г. было несколько попыток урегулирования законным образом лоббизма, которые не были реализованы практически. Впервые в России закон о лоббизме был разработан депутатами Госдумы в 1996 г., однако Совет Государственной Думы снял его. Ни одному из законов не удавалось преодолеть даже первые слушания. Исследователи называют следующие причины[4]:

• 1)    не совершенность самих законопроектов;

• 2)    ни общество, ни государство не готовы к появлению данного закона;

• 3)    отсутствие среди депутатов людей, которые пролоббировали бы принятие данного закона.

Сдвиг в законодательной базе по вопросу лоббизма произошел, когда был издан Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012г. «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», в котором Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством юстиции Российской Федерации и другими федеральными органами государственной власти дается указание организовать обсуждения с представителями различных социальных групп вопроса о механизме формирования в Российской Федерации института лоббизма. До 1 декабря 2012г. конкретные предложения по формированию в Российской Федерации института лоббизма должны были быть внесены в президиум

Совета при Президенте Российской

Федерации по противодействию коррупции.

В 2015 г. депутат Н. В. Левичев доработал и внес повторно в Государственную Думу РФ проект федерального закона «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления». В 2016 г. был незаметно снят с рассмотрения в Государственной Думе.

Весной 2016 г. был озвучен очередной Национальный план противодействию коррупции на 2016-2017 годы. В нем Президент РФ В. В. Путин не указал на необходимость законодательного регулирования лоббистских процессов С тех пор деятельность институтов власти, бизнеса и общества в направлении институализации лоббизма замерла до лучших политических времен[5].

В России неоднократно предпринимались попытки законодательного урегулирования института лоббизма, однако до сих пор нет специального закона по ряду причин. Одни эксперты отмечают, что закон не принимается, потому что нет фундаментальных научных наработок по теме лоббизма, другие отмечали, что для принятия закона необходимо согласие всех крупных участников данного процесса: государственных органов и законодателей.

Согласно докладу Corruption Perceptions Index международной организации Transparency International, в 2020 г. Россия набрала 30 из 100 баллов и заняла 129 место из 180 стран мира, и с 2015 г. эти показатели остаются практически неизменными[6]. Данный индекс формируется на основании оценок экспертов и опросов предпринимателей

На протяжении всего времени существования лоббизма и лоббирования в России, распространяются противозаконные метод. Самым простым и известным противозаконным методом является коррупция. В Российской Федерации действует Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008г. № 273-ФЗ, который устанавливает принципы противодействия коррупции и закрепляет основы предупреждения борьбы с ней, в том числе закрепляет понятие «коррупция».

Как в научной литературе, так и в публичных выступлениях различных политических деятелей понятия «лоббизм» и «коррупция» имеют разную специфику. Так если государственный служащий вымогает взятку за «надлежащую реакцию на ту или иную инициативу», то это – явная коррупция[7]. Если же кто-то подобные взятки предлагает – то это также коррупция, но никак не лоббизм.

Лоббизм признается инструментом отстаивания законных интересов и реализацией общественной деятельности, в которой могут учувствовать граждане или группы граждан для диалога с властью. Через лоббистскую деятельность целесообразно выражать интересы, которые не могут быть учтены в публично-властных решениях иными путями. Лоббизм подразумевает    диалог    власти    и гражданского общества.

Стоит взять во внимание, неразвитость политико-правовой системы, часто встречающихся пробелов в законодательстве, несовершенства законодательной власти и много не публичности в законодательной, политической, экономической сферах. В этих сферах лоббизм находится в тени у государственных органов, прессы, общественности и закона. Механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы группами давления.

Современные взгляды на лоббизм как на политический инструмент донесения общественных интересов до государственной власти подтверждают мнение, что правовое регулирование лоббистской деятельности позволит минимизировать негативные проявления политико-правового института и в большей степени будет направлено на защиту интересов общества.

Лоббизм - это явление, которое складывается на базе согласованных интересов сторон. Важно, чтоб данные отношения были понятны и прозрачны для сторон и участников этой деятельности и для граждан. Без этого деятельность теряет свой смысл. С помощью открытости и взаимных интересов при развитой системе лоббизма практически может быть убрана теневая экономика, теневая политика и т.п.

Институт лоббизма должен способствовать защите реализации прав граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства. При этом в качестве основы данного института могут быть взяты положения, изложенные в Конституции Российской Федерации. Статья 33прямо указано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»[8].

Для полного урегулирования института лоббизма необходимо сначала разработать специальный закон, который будет закреплять понятия, и регулировать отношения в данной сфере. Этот институт находится в состоянии формирования, а применение различных практик и опыта других стран поможет сделать полноценным институтом российского общества. Помимо нормативно-правовых актов, важно создать полноценную экосистему лоббизма в стране, которая будет включать в себя профессиональное образование, курсы повышения квалификации, а также воспитание этики лоббиста через продвижение ценностей законного лоббирования интересов.

Но на начальном этапе в России стоит регулировать лоббизм косвенным путем. Главными направлениями правового регулирования являются мероприятия административной реформы: обеспечение прозрачности деятельности органов и равного доступа к информации, институционализация обсуждения публично-властных вопросов с широким участием общественности, формирование института независимой экспертизы публично-властных решений[9].