Локальный рынок государственных учреждений: цели, функции, структура

Согласно одному из определений, рынок государственных учреждений – это рынок государственных предпринимательских структур, некоммерческих организаций, организаций с участием государственной собственности, приобретающих или производящих товары и услуги либо для последующего их использования в сфере услуг обществу в целом, в том числе для содействия экономической деятельности частных организаций, либо для передачи тем, кто в них нуждается, исходя из минимальных социальных нормативов потребления.

Впервые объективная необходимость осуществления государственных закупок возникла в США в связи с организацией поставок продовольствия и предметов первой необходимости для армейских структур от частных производителей. В 30-х гг. XX в. в период кризисного состояния экономики в США заказы на военные и гражданские цели позволяли увеличивать занятость в районах с повышенной безработицей, что снижало социальную напряженность среди населения. Начиная с 1929 г. заказы стали передаваться для выполнения в штаты, т.е. на локальные рынки, наиболее пострадавшие от экономического кризиса, что выравнивало их положение по сравнению с другими. После завершения кризиса было выявлено, что контрактная система стала основным инструментом преодоления социальных проблем, в том числе на локальном, региональном уровне.

К концу XX в. наука и практика пришли к выводу, что объективная необходимость в государственных затратах на товары и услуги возникает в силу следующих предпосылок:

• -    неудовлетворительное с общественной точки зрения распределение доходов и, как следствие, противоречия между экономическим

ростом и стабильностью общества, а также возникновение угроз национальной безопасности, в том числе острой необходимости защиты национального рынка от внешней конкуренции;

• -    так называемое несовершенство, или провалы, рынка, в том числе следующие отклонения от состояния совершенной конкуренции: специфика производства общественных благ с неполной присваиваемостью результатов экономической деятельности; внешние эффекты (экстерналии); искусственные или естественные монополии; неполная информированность агентов; высокие трансакционные издержки и т.п.;

• -    невозможность организовать требуемое производство (или производство на требуемом уровне) на частной основе. В эту категорию попадают ситуации дезорганизации экономической жизни, особенно в периоды масштабной социальной трансформации (например индустриализации) и восстановления хозяйства после экономических кризисов, войн и других крупных социальных катастроф и стихийных бедствий; нехватки факторов производства (частного капитала и трудовых ресурсов требуемого уровня), включая случаи, когда развитие производства сдерживается длительными сроками окупаемости инвестиций; высокого риска (неопределенности будущего) и т.д.

Активность участия государства в рыночном кругообороте в интегрированном виде определяется долей государственных расходов в валовом внутреннем продукте. В таблице 1 представлена динамика изменения доли государственных расходов в ВВП технологически развитых стран.

Анализ динамики государственных расходов за последние 120 лет свидетельствует о неуклонном их росте по отношению к ВВП во всех развитых странах, хотя и в разной степени: в США они возрастают в 4 раза, Швеции – в 10, Германии – почти в 5 раз. Доля ВВП, перераспределяемая через каналы государственных финансов, различается по странам – от 33,1% в США до 60,8% в Швеции. Развитые страны демонстрируют примерно одинаковую величину расходов консолидированного бюджета (включая внебюджетные фонды) на душу населения по ППС (паритету покупательной способности валют): 10000–12000 долл. на чел. Эти значения больше российских в среднем в 3,8–4,5 раз [1].

Вместе с тем в технологически развитых странах сегодня государственное управление уже не отождествляется с государственным сектором предпринимательства, государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.

Таблица 1

Динамика доли государственных расходов в ВВП ведущих технологически развитых стран *

Страна	Год
	1880	1929	1960	1970	1980	1990	1998
США	8,0	10,0	27,8	32,2	31,4	32,8	33,1
Япония	11,0	19,0	18,3	19,3	32,0	31,3	35,5
Англия	10,0	24,0	32,6	39,3	43,0	39,9	39,7
Германия	10,0	31,0	32,0	37,6	47,9	45,1	47,4
Франция	15,0	19,0	34,6	38,9	46,1	49,8	53,2
Швеция	6,0	8,0	31,1	43,8	60,1	59,1	60,8

* Источники: World Development Report 1991. Washington, 1991. P. 139; OECD // Economic Outlook.

1998. June. P. 31 .

В каждой из стран выделяются группы отраслей, объективно нуждающихся в государственном управлении и формирующих государственный сектор ( public sector ) экономики. В этот сектор независимо от форм собственности предприятий (частная, смешанная, государственная) входят те сферы и отрасли экономики, которые обслуживают общегосударственные стратегические потребности и имеют общенациональное значение. Их развитие, как правило, требует значительных долгосрочных капиталовложений, связано с высокими рисками, неприемлемыми для частного капитала. В большинстве технологически развитых стран в состав государственного сектора входят [2]:

• -    отрасли социальной сферы: социальное обеспечение и социальное страхование, образование и здравоохранение;

• -    оборонный и научно-технический комплексы, включая фундаментальную науку и высокие технологии;

• -    аграрный комплекс в части обеспечения продовольствием;

• -    природный комплекс: космос, мировой океан, охрана окружающей среды и природных ресурсов;

• -    топливно-энергетический комплекс;

• -    инфраструктурные отрасли: транспорт, связь и телекоммуникации.

В России в период либерализации рыночных отношений в экономике и, в первую очередь, социальной сфере закономерно происходит трансформация бюджетной непроизводственной сферы в рынок государственных учреждений, в том числе с образованием локальных рынков на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

В соответствии с расчетами, произведенными на основе данных Росстата на 1 января 2006 г., по емкости рынка государственных учреждений (22198 млн руб.) Алтайский край занимал пятое место среди 12 субъектов Российской Федерации в Сибирском федеральном округе (СФО).

В то же время по объему расходов на рынке государственных учреждений относительно производимого валового регионального продукта (ВРП) Алтайский край в 2005 г. находился на третьем месте в СФО (16,7%), уступая только Республикам Тыва (39,5%), Алтай (29,5%) и Читинской области (19,5%), включающей Агинский и Бурятский АО (27,7%).

Локальный рынок государственных учреждений: цели, функции, структура

Структура валового регионального продукта Алтайского края в 2000, 2004 и 2005 гг. в сопоставлении с РФ и СФО*

Таблица 2

Отрасли по ОКВЭД	2000 г.			2004 г.			2005 г.
	РФ	СФО	Алт. край	РФ	СФО	Алт. край	РФ	СФО	Алт. край
Отрасли, производящие товары
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство	6,7	10,3	26,7	6,0	8,7	23,3	5,4	7,6	18,0
Добыча полезных ископаемых	32,9	42,4	21,2	11,3	7,9	0,1	12,8	9,3	0,2
Обрабатывающие производства				20,4	29,1	17,0	20,4	27,4	17,1
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды				4,2	4,8	5,4	3,9	4,9	5,8
Строительство	7,3	5,2	5,2	5,9	4,9	4,0	5,8	4,9	4,9
Всего:	46,9	57,9	53,1	47,8	55,4	49,8	45,3	54,1	46,0
Отрасли, производящие услуги
Оптовая и розничная торговля; ремонт бытовых изделий и предметов личного пользования	19,3	14,4	12,3	19,3	12,7	19,3	19,4	12,5	22,4
Гостиницы и рестораны	1,1	1,0	4,5	1,0	0,7	0,6	0,9	0,8	0,8
Транспорт и связь	11,1	11,5	10,6	10,9	11,8	7,1	10,7	13,2	7,5
Финансовая деятельность	2,1	2,9	1,9	1,2	0,4	0,1	1,1	0,3	0,1
Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг	9,7	7,1	9,0	8,6	6,0	5,1	8,5	6,2	5,1
Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг	1,7	1,7	3,4	1,6	1,1	1,1	1,6	1,1	1,1
Всего:	45,0	38,6	41,7	42,9	32,7	33,3	46,5	33,9	37,3
Отрасли рынка государственных учреждений
Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение	6,7	1,0	1,7	2,9	3,3	4,8	2,8	3,8	5,0
Образование	0,8	1,5	2,3	2,9	3,9	5,1	2,8	3,8	5,0
Здравоохранение и предоставление социальных услуг	0,6	1,0	1,2	3,5	4,7	7,0	3,2	4,4	6,7
Всего:	8,1	3,5	5,2	9,3	11,9	16,9	8,2	12,0	16,7

*Источник данных: Росстат.

Если в 2000 г. доля отраслей рынка государственных учреждений в ВРП Алтайского края составляла 5,2% против 8,1% по РФ и 3,5% по СФО, то в 2004 и 2005 гг. она увеличилась до 16,9 и 16,7% по краю против 9,3 и 8,2% по РФ, 16,9 и 12,0% по СФО (см. табл. 2). В то же время в Алтайском крае отмечается отрицательная тенденция падения доли производства товаров в ВРП и роста доли производства услуг, прежде всего за счет отраслей оптовой и розничной торговли, ремонта бытовых изделий и предметов личного пользования (в 2000 г. – РФ, СФО и Алтайский край, соответственно, 19,3; 9,4; 12,3%; в 2004 г. – 19,3; 12,7; 19,3%; в 2005 г. – 19,4; 12,5; 22,4%). Создается ситуация, когда в крае на фоне высокого уровня трансфертов из федерального бюджета, передаваемых для поддержания минимальной бюджетной обеспеченности населения и оборота на рынке государственных учреждений, замедляется развитие производства товаров. Основу рынка государственных учреждений Алтайского края в настоящее время составляет рынок государственных и муниципальных заказов. С начала 2007 г. размещено заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму 4,3 млрд руб. С учетом заключенных органами исполнительной власти государственных контрактов с единственными поставщиками (субъектами естественных монополий) на 1,2 млрд руб. объем размещенного государственного заказа составил 5,5 млрд руб.

В крае действует единая система управления размещением государственных и муниципальных заказов, использующая конкурсные торги, аукционы и другие формы создания конкурентной среды в целях обеспечения эффективного расходования бюджетных и внебюджетных средств, а также пресечения злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд, т.е. для противодействия коррупции (см. рис.).

В 2007 г. методом проведения открытых конкурсов было размещено 92,2% объемов закупок на сумму 4,336 млрд руб., в процессе электронной торговли сформировано 2915 лотов с начальной ценой контрактов 325 млн руб., методом запроса котировок – 71,2 млн руб. Экономия бюджетных средств составила 283 млн руб., или 6,1% (для сравнения, это сумма расходов бюджета Алтайского края в 2007 г. на объекты инвестиционной программы по отраслям социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства), в том числе от проведения открытых конкурсов – 214 млн руб., запроса котировок – 11 млн руб., или 13,1% от планируемых затрат, электронной торговли – 58 млн руб., или 18,0% от планируемых затрат.

Среди 3431 участника размещения заказа наибольший удельный вес закупок для государственных нужд (около 45%) приходится на восемь организаций, из которых 15,5%, или 667,9 млн руб. – на три учреждения федеральной собственности (ГУП «Алтайавтодор», ФГУП «Алтайме-лиоводхоз» и Главное управление внутренних дел Алтайского края) и 29,5%, или 1271,2 млн руб. – на пять учреждений краевой собственности.

По итогам «Национального рейтинга прозрачности закупок-2007» Алтайский край занял в общем рейтинге, включающем 77 участников, шестое место и по степени прозрачности и эффективности закупок отнесен на второй уровень «ПР – высокая прозрачность», где оказался на втором месте. В 2006 г. среди 50 субъектов РФ, принявших участие в рейтинге, Алтайский край был на 25 месте, а в уровне «ПР – базовая прозрачность» – на 10 месте.

Таким образом, в РФ на национальном, региональном и муниципальном уровнях сегодня преобладающим механизмом перераспределения ВВП является государственный заказ товаров, работ и услуг у корпораций отраслей производства промежуточных продуктов, товаров и услуг промышленного назначения, а также распределительных услуг, заказчиками которых являются государственные учреждения, осуществляющие социальные и персональные услуги.

Цели данного механизма – преимущественно оптимизация бюджетных средств и преодоление коррупции, в связи с чем особую значимость приобретает создание эффективной конкурентной среды, привлекательной для деятельности тех участников рынка государственных учреждений, которые способны оптимально расходовать государственные ресурсы при объемах и качестве поставляемых товаров, работ, услуг, обеспечивающих целевые потребности общества; это объективно требует отбора участников исходя из экономической надежности, технологической компетентности и социальной ответственности корпораций.

Вместе с тем ограничение целей и функций рынка государственных учреждений для оптимизации бюджетных средств и преодоления коррупции, так же, как и позиционирование на нем государственных учреждений только как потребителей товаров, работ и услуг, а не их одновременно поставщиков, существенно сужает его

роль как эффективного инструмента воздействия на экономику в целом.

Рынок государственных учреждений, в том числе и его локальные сегменты, – наиболее действенный инструмент повышения уровня жизни населения в регионах, где он ниже социальных нормативов, а также развития инфраструктуры и обеспечения национальной безопасности путем обмена финансовых и других ресурсов, сконцентрированных в государственных фондах в процессе перераспределения ВВП, на товары, работы, услуги, необходимые для общественных нужд.

Также он важен для организации и стимулирования производства, не привлекательного для частного предпринимательства, в том числе из-за нехватки факторов производства (частного капитала и предпринимательских кадров), когда развитие производства сдерживается длительными сроками окупаемости, высокими рисками инвестиций, но необходимого для обеспечения национальной безопасности.

Дальнейшее развитие государственного заказа и рынка государственных учреждений, по нашему мнению, безусловно, связано с преобразованиями государственных и муниципальных учреждений, непосредственно оказывающих персональные и социальные услуги, оплачиваемые из бюджета, в автономные учреждения-поставщики, конкурирующие на рынке госзаказа наравне с другими организациями независимо от организационно-правовых форм и видов собственности. При этом добавляется такая приоритетная цель управления, как реализация региональной политики по выравниванию уровня жизни населения.