Механизм государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации: история и современность

Проблемы государственного управления в сфере туризма, равно как и вопросы административно-правового ее регулирования, были и остаются предметом научных исследований, проводимых не только правоведами, но и апологетами туризма. Однако, сознательно избегая вступления в дискуссии и вместе с тем отражая некоторые их результаты, считаем немаловажным обратить внимание на происходящие в силу принятия Федерального закона от 02.03.2016 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность» [1] (далее - Федеральный закон от 02.03.2016 г. № 49-ФЗ) изменения в ряде аспектов государственного регулирования туристской деятельности, закрепленных в нормах главы II Федерального закона от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [2] (далее - Закон о туристской деятельности).

В частности, содержание Закона о туристской деятельности дополнено статьями 3.1,3.2 и 3.3, закрепляющими полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере туризма, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъектах Российской Федерации, а также права органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий для развития туризма. Из названия, равно как и из содержания указанных норм, становится очевидным четкое разграничение сфер регулятивного воздействия каждого из уровней органов власти, в целом направленных на достижение задач, поставленных в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года [3].

Особо обращает на себя внимание закрепление полномочия по формированию правовых основ единого туристского рынка Российской Федерации только за органами государственной власти Российской Федерации. Таким образом, законодателем, полагаем, признана справедли- вость аргументации Н.И. Волошина, Я.Е. Парция, Н.В. Сирик и других первостепенности гражданско-правовой сущности и туристской деятельности как предпринимательской деятельности, и туристских отношений [4, с. 39–40; 5, с. 12; 6, с. 11, 41; 7, с. 37].

Отмеченное в то же время не означает отрицание исследователями (Н.И. Волошин, Я.Е. Парций, Н.В. Сирик и др.) и социальной сущности сферы туризма. Однако социальная сущность сферы туризма, как справедливо отмечается авторами, вторична и напрямую зависит от экономического ее содержания, урегулированного нормами гражданского законодательства, находящегося в силу п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации [8] в исключительном ведении Российской Федерации.

Отметим, что оппоненты приведенной точки зрения указывают на необходимость рассмотрения законодательства о туристской деятельности как сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указывая не только на ст. 16 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [9], но и на положения ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10]. Согласно указанным нормам, туризм не только является составляющей социальной сферы, но и прямо относится к вопросам совместного ведения Российский Федерации и субъектов Российской Федерации [11, с. 4–8].

Однако следует подчеркнуть, что, согласно п. 30.1 ст. 26.3, к вопросам совместного ведения федеральных и региональных органов государственной власти в сфере туризма законодатель относит создание благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации, что, как очевидно, в полной мере соотносится и с наименованием, и с содержанием внесенной в Закон о туристской деятельности нормы ст. 3.2. В силу отмеченного представляется верным исходить именно из важности позиционирования туризма как приоритетной отрасли экономики, которой социальная сфера быть не может.

Немаловажным видится и то, что в последнее время все более четко прослеживается тенденция усиления роли государства не только в сфере правового регулирования непосредственно туристской деятельности [12] и туристской индустрии [13], но и в вопросах защиты прав и законных интересов туристов и/или иных заказчиков туристского продукта [14]. В связи с этим закрепление в Законе о туристской деятельности путем дополнения его содержания статьей 3.1 строго определенных полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере туризма, равно как и указание на наличие иных их полномочий, видится вполне закономерным.

Однако полагаем необходимым обратить внимание на отдельные полномочия органов государственной власти, закрепленные в ст. 3.1, позволяющие провести некоторые аналогии, само наличие которых свидетельствует о возможности законодателя обратиться к опыту государственного регулирования сферы туристско-экскурсионного обслуживания СССР в целях возможного совершенствования, в том числе и правового регулирования сферы туризма.

Чтобы избежать голословности, проведем соотношение между некоторыми из полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере туризма и имевшими место в Советском Союзе правовыми средствами воздействия на деятельность участников сферы туристско-экскурсионного обслуживания и их отношения.

Так, одним из полномочий, закрепленных в ст. 3.1, включенной в содержание Закона о туристской деятельности Федеральным законом от 02.03.2016 г. № 49-ФЗ, является у становление порядка осуществления классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи.

Реализация данного полномочия уже нашла свое нормативное закрепление в приказе Минкультуры России от 11.07.2014 г. № 1215 «Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями». Однако принятие данного акта видится предпосылкой, обеспечивающей возможность реализации тех задач, которые ставит перед органами государственной власти наделение их полномочиями создания и обеспечения благоприятных условий для развития туристской индустрии в Российской Федерации , равно как организации и проведения мероприятий по продвижению туристских продуктов на внутреннем и мировом туристских рынках .

В связи с этим полагаем возможным обращение к развернутой системе нормативных правовых актов Центрального совета по туризму и экскурсиям Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов (ЦСТЭ ВЦСПС), регулятивное воздействие норм которых было направлено не только на экскурсионное обслуживание и предприятия размещения и общественного питания, но и на транспорт, объекты развлекательного, познавательного, оздоровительного назначения и др., например пропаганду и рекламу туризма и экскурсий (постановление коллегии ЦСТЭ от 15.05.1986 г. № 11-16 «Об улучшении использования средств массовой информации в пропаганде туризма и экскурсий» и др.) [15, с. 308–310].

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено и содействие в организации профессионального обучения по программам подготовки специалистов в сфере туризма.

Закрепление данного полномочия и реализация поставленных в связи с этим перед органами государственной власти Российской Федерации задач обусловлены, кроме всего прочего, тем, что в настоящее время сотрудником туроператора (турагента) может быть любое, в том числе профессионально неподготовленное лицо, поскольку требований о наличии образования либо стажа работы в области туризма к работникам туроператора (турагента) не предъявляется в силу прекращения действия в 2002 г. единственного устанавливавшего такие требования акта – постановления Правительства РФ от 11.02.2002 г. № 95 «О лицензировании туроператорской и турагент-ской деятельности» [16]. В связи с этим обращение к опыту правового регулирования сферы туристско-экскурсионного обслуживания в вопросах профессиональной подготовки и переподготовки кадров, например к постановлениям Президиума ЦСТЭ от 18.01.1978 г. «О дальнейшем расширении и совершенствовании подготовки экскурсоводов и инструкторов туризма на факультетах общественных профессий высших учебных заведений»; коллегии ЦСТЭ от 31.05.1988 г. № 9-19 «О мерах по улучшению подготовки и повышению квалификации гидов-переводчиков, экскурсоводов по работе с иностранными туристами, интернационального туристского актива в системе ЦСТЭ» [17, с. 223–226], позволит определить новые направления в преодолении такого фактора, тормозящего развитие туризма в России, как «недостаточный уровень практических навыков у выпускников программ профессиональной подготовки в сфере туризма» [18].

В заключение отметим, что переосмысление с современных позиций и разумное использование советского опыта государственного регулирования сферы туризма позволит не только выявить возможные направления совершенствования современного законодательства о туристской деятельности и снизить излишнюю его восприимчивость к нормам международного права, но и решить проблемы, тормозящие развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации.

Ссылки:

• 1.    О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность : федер. закон от 2 марта 2016 г. № 49-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 10. Ст. 1323.

• 2.    Об основах туристской деятельности в Российской Федерации : федер. закон от 24 нояб. 1996 г. № 132-ФЗ // Там же. 1996. № 49. Ст. 5491.

• 3.    Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства РФ от 31 мая 2014 г. № 941-р // Там же. 2014. № 24. Ст. 3105.

• 4.    Волошин Н.И. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 38–45.

• 5.    Парций Я.Е. Научно-практический комментарий Закона «Об основах туристской деятельности в РФ». М., 1998.

• 6.    Сирик Н.В. Договор оказания туристских услуг в гражданском праве России. М., 2001.

• 7.    Биржаков М.Б. Введение в туризм. СПб., 2004.

• 8.    Российская газета. 1993. № 237.

• 9.    О Правительстве Российской Федерации : федер. конституц. закон от 17 дек. 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

• 10.    Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Там же. 1999. № 42. Ст. 5005.

• 11.    Губенко Н.Н., Писаревский Е.Л. Законодательство в сфере туризма. Состояние и перспективы // Туризм: право и экономика. 2003. № 1. С. 4–16.

• 12.    Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта : постановление Правительства РФ от 18 июня 2007 г. № 452 : ред. от 7 нояб. 2015 г. № 1206 // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3942.

• 13.    Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями : приказ Минкультуры России от 11 июля 2014 г. № 1215 // Российская газета. 2015. № 24/1.

• 14.    ГОСТ 32611–2014. Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов. М., 2014. 12 с. ; Об утверждении Правил возмещения реального ущерба туристам и (или) иным заказчикам туристского продукта из денежных средств фонда персональной ответственности туроператора в сфере выездного туризма : постановление Правительства РФ от 10 авг. 2016 г. № 779 // Российская газета. 2016. № 182 ; Об утверждении Правил оказания экстренной помощи туристам и Правил финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из компенсационного фонда : постановление Правительства РФ от 27 февр. 2013 г. № 162 : ред. от 7 нояб. 2015 г. № 1206 // СЗ РФ. 2013. № 9. Ст. 958 ; О комплексе мер по обеспечению эвакуации граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций : постановление Правительства РФ от 18 нояб. 2014 г. № 1216 // Там же. 2014. № 47. Ст. 6572.

• 15.    Нормативные акты по туристско-экскурсионной работе. Т. 1. М., 1988.

• 16.    О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности : постановление Правительства РФ от 11 февр. 2002 г. № 95 // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 695.

• 17.    Нормативные акты … С. 223–226.

• 18.    Об утверждении Стратегии развития туризма …