Механизм государственного управления промышленным рыболовством в пресноводных водных объектах (на примере Архангельской области)

Исторически рыболовство было традиционным занятием населения, проживающего на огромной территории нашей страны. Максимальные уловы рыбы в дореволюционной России в объеме 1,1 млн т пришлись на 1910 г., в Советском Союзе к 1988 г. они возросли до 11,4 млн т [1, с. 9].

На побережье Белого моря лов рыбы, в том числе на реках и озерах, также являлся одним из основных видов деятельности. Без преувеличения можно сказать, что в XVI–XVIII вв. именно рыболовство было основным двигателем экономики и прогресса в Поморье. В промысел, переработку, строительство судов и пошив сетей было вовлечено свыше 80 % его населения. Экономические преобразования 1990-х гг. прошлого столетия привели к снижению роли колхозов на прибрежных промыслах. Вновь появились мелкие частные пользователи, слишком малочисленные и экономически слабые для того, чтобы восстановить объемы промысла в прежних масштабах. К концу XX в., по сравнению с его началом, численность населения, занимающегося рыбным промыслом, уменьшилась почти на порядок [2, с. 8 - 9].

В настоящее время рыбное хозяйство является комплексным сектором экономики Российской Федерации, включающим изучение состояния водных биологических ресурсов, организацию их рационального использования и сохранения, добычу, переработку и поставку готовой продукции населению [1, с. 9]. В то же время общий объем добычи рыбы во внутренних водах России в 2013 г. оказался немногим более 260 тыс. т, что составило всего 2,24 % от мирового вылова во внутренних водоемах ¹ . На сегодняшний день одна из основных целей управления промышленным рыболовством заключается в рациональном использовании водных биологических ресурсов, в создании условий, способствующих максимально возможному уровню воспроизводства популяций водных биоресурсов. Основной задачей рационального природопользования в сфере промышленного рыболовства является его устойчивое развитие [3].

Материалы и методы

Архангельская область входит в состав Северного рыбохозяйственного бассейна и располагает значительными запасами водных ресурсов2 . На ее территории находятся более 72 тыс. рек и ручьев общей протяженностью 260 тыс. км и 2 500 озер общей площадью 500 тыс. га [4]. Основными объектами промысла в реках и озерах являются: атлантический лосось (семга), лещ, щука, язь, судак, налим, окунь и иные виды водных биологических ресурсов3. В 2014 г. общий вылов при осуществлении промышленного рыболовства в пресноводных водных объектах составил 164 т4.

Рыбохозяйственный комплекс Архангельской области представляет собой целостную систему, включающую всю производственно-потребительскую цепочку: водные биоресурсы ⁵ → ведомственные научные организации → рыбодобывающие организации → рыбоперерабатывающие организации → предприятия торговли → население. В 2013 г. в Архангельской области промышленное рыболовство в пресноводных водных объектах осуществляли 139 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, зачастую без применения судов. При этом под промышленным рыболовством понимается предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов, а также производству на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из добытых биоресурсов [5, с. 24].

В Российской Федерации сформирована достаточно сложная система государственного управления промышленным рыболовством в пресноводных водных объектах, имеющая многоступенчатые процедуры для его осуществления. Полномочия по государственному управлению распределены между федеральными органами власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На региональном уровне сосредоточен значительный объем полномочий по государственному управлению промышленным рыболовством, но практически на каждом этапе такие полномочия контролируются на федеральном уровне [6].

Действующим законодательством Российской Федерации определено, что водные биоресурсы пресноводных водных объектов находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных карьеров ⁶ . Их предоставление в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, занимающимся промышленным рыболовством, осуществляется на основании:

• 1.    Договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов.

• 2.    Договора о предоставлении рыбопромыслового участка.

• 3.    Договора пользования водными биоресурсами [1, с. 85].

Следует отметить, что договор о предоставлении рыбопромыслового участка только закрепляет за юридическим лицом/индивидуальным предпринимателем определенную акваторию водного объекта для осуществления промышленного рыболовства. Объемы добычи (вылова) водных биоресурсов фактически предоставляются на основании договора пользования водными биоресурсами, договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов и решений комиссии по регулированию добычи (вылова) водных биоресурсов по соответствующему субъекту Российской Федерации.

Кроме того, до начала осуществления промышленного рыболовства необходимо получить в территориальном управлении Федерального агентства по рыболовству разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов, которое является документом, удостоверяющим право на добычу (вылов) водных биоресурсов. В ходе подготовки необходимой документации индивидуальным предпринимателем/ юридическим лицом уплачивается государственная пошлина (350 и 800 руб. соответственно) и сбор за пользование объектами водных биоресурсов ⁷ . Общая схема административных процедур, необходимая для начала осуществления промышленного рыболовства, приведена на рис. 1.

Реализация указанных административных процедур осуществляется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральным агентством по рыболовству, его территориальными управлениями, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ⁸ . В Архангельской области непосредственное управление региональным рыбохозяйственным комплексом осуществляется Двинско-Печорским территориальным управлением Росрыболовства и Министерством агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области.

Рис. 1. Схема административных процедур, необходимых для начала осуществления промышленного рыболовства

В целях организации промышленного рыболовства государственными органами проводится следующая работа. Министерством агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области заключено договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов: в 2012 г. – 68, в 2013 г. – 128, в 2014 г. – 191. Это ведомство формирует рыбопромысловые участки и проводит конкурсы на право заключения договоров об их предоставлении в пользование. Отдельные конкурсы на пользование рыбопромысловыми участками проводит Двинско-Печорское территориальное управление Росрыболовства. Так, в 2014 г. действовало 33 договора о предоставлении рыбопромысловых участков, заключенных с пользователями. Органами государственной власти для целей промышленного рыболовства было заключено в 2012 г. 884 договора, в 2013 г. – 1 376 договоров, в 2014 г. – 1 832 договора пользования водными биоресурсами ⁹ . Кроме того, Двинско-Печорским территориальным управлением Росрыболовства выдано разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов: в 2009 г. – 158, в 2010 г. – 191, в 2011 г. – 246, в 2012 г. – 263, в 2013 г. – 292, в 2014 г. – 320 ¹⁰ .

Результаты и обсуждение

В целях проведения сравнительного анализа содержания документов, на основании которых предоставляется и удостоверяется право на добычу (вылов) водных биоресурсов, рассмотрим их типовые формы, в том числе договора о предоставлении рыбопромысловых участков, договора пользования водными биоресурсами, договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов и разрешения на их добычу (вылов) (см. табл.).

Таблица

Сравнение параметров видов права на добычу (вылов) водных биоресурсов и документа, удостоверяющего такое право ¹¹

Параметр	Договор о предоставлении рыбопромыслового участка	Договор пользования водными биоресурсами	Договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов	Разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов
Наименование юридического лица / фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, идентификационный номер налогоплательщика и место нахождения	есть	есть	есть	есть
Вид рыболовства	есть	есть	есть	есть
Сведения о районе добычи (вылова) водных биоресурсов	есть	есть	есть	есть
Вид водных биоресурсов	есть	есть	есть	есть
Квоты (объемы) добычи (вылова) водных биоресурсов	нет	есть	есть	есть
Орудия, способы и сроки добычи (вылова) водных биоресурсов	нет	нет	нет	есть
Фамилия, имя, отчество капитана, информация о судне	нет	нет	нет	есть
Фамилия, имя, отчество и должность лица, ответственного за добычу (вылов) водных биоресурсов	нет	нет	нет	есть
Требования в области охраны окружающей среды, а также по соблюдению правил рыболовства и ограничений рыболовства	нет	нет	нет	есть
Наименование органа, заключившего договор или выдавшего разрешение	есть	есть	есть	есть
Дата заключения договора / выдачи разрешения	есть	есть	есть	есть

Сравнительный анализ содержимого таблицы показал, что содержание договора пользования водными биоресурсами и договора о закреплении долей квот их добычи (вылова) совпадает с содержанием разрешения на промысел по многим параметрам, за исключением информации об орудиях лова, используемом судне, капитане судна, ответственном за добычу (вылов) водных биоресурсов и требований в области охраны окружающей среды, а также по соблюдению правил рыболовства и ограничений рыболовства. При этом следует отметить следующее:

• 1.    В договоре о предоставлении рыбопромыслового участка не содержится информация о квотах (объемах) добычи (вылова) водных биоресурсов, однако этот параметр включен либо в договор пользования водными биоресурсами и/или договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, либо в решения комиссии по регулированию промысла анадромных видов рыб по соответствующему субъекту Российской Федерации.

• 2.    Требования к сохранению водных биоресурсов и информация о видах запретных орудий и способах их добычи (вылова), а также иные ограничения рыболовства, в том числе сроки, районы, виды водных биоресурсов, орудия лова, запретные для промышленного рыболовства, содержатся в Правилах рыболовства по соответствующим рыбохозяйственным бассейнам.

• 3.    Назначение локальными актами лиц, ответственных за добычу (вылов) водных биоресурсов, вменено в обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Правилами рыболовства по соответствующим рыбохозяйственным бассейнам.

Подводя итог, можно отметить, что в настоящее время происходит дублирование содержания документов, на основании которых предоставляется право на добычу (вылов) водных биоресурсов, и документа, удостоверяющего такое право. В целях снятия избыточных административных барьеров целесообразно рассмотреть вопрос исключения выдачи разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов при осуществлении промышленного рыболовства в пресноводных водных объектах из необходимого перечня административных процедур (рис. 2).

Рис. 2. Схема нового механизма управления промышленным рыболовством в пресноводных водных объектах

Это позволит:

• 1.    Облегчить условия функционирования субъектов предпринимательства, осуществляющих промышленное рыболовство в пресноводных водных объектах, что является одним из тезисов послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 03.12.2015 г. ¹²

• 2.    Уменьшить объем затрат субъектов предпринимательства на уплату государственной пошлины.

• 3.    Оптимизировать функционал государственных органов в условиях сокращения штатной численности ¹³ .

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в основном) могут осуществлять контроль уплаты сбора за пользование объектами водных биоресурсов:

• -    в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, – в рамках заключения договоров пользования водными биоресурсами;

• -    в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, – в рамках заключения договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов и утверждения приказов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• -    в отношении анадромных водных биоресурсов, добыча (вылов) которых регулируется статьей 29.1 Федерального закона от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", – в рамках заключения договоров о предоставлении рыбопромысловых участков и решений комиссий по регулированию промысла анадромных видов рыб.

Контроль за добычей (выловом) водных биоресурсов, предоставлением сведений об их добыче (вылове) и отчетности в инспекции Федеральной налоговой службы России также возможно осуществлять в рамках документов, предоставляющих юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям право на промысел. Предоставление информации, необходимой для осуществления контроля за промышленным рыболовством, может быть дополнительно установлено Правилами рыболовства.

Следует отметить, что такое изменение механизма осуществления промышленного рыболовства потребует внесения изменений в Федеральный закон от 21.12.2004 г. № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", Налоговый кодекс (часть вторая), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях постановления Правительства Российской Федерации и ведомственные нормативно-правовые акты.

Заключение

Считаем целесообразным первоначально внедрить такой механизм управления промышленным рыболовство в пресноводных водных объектах в тестовом режиме в отдельных субъектах Российской Федерации. В дальнейшем, по итогам такого внедрения и соответствующей доработки механизма, возможно введение его и в целом по стране. Такое изменение механизма управления промышленным рыболовством в пресноводных водных объектах в целом будет способствовать снятию излишних административных барьеров в сфере промышленного рыболовства в пресноводных водных объектах.