Механизм межбюджетного регулирования как часть системы бюджетных отношений

В настоящее время формы и механизмы межбюджетного регулирования играют значимую роль в обеспечении бюджетного процесса. В связи с этим с методических позиций необходимо четко разграничить такие понятия, как «бюджетное регулирование», «межбюджетные отношения» и «межбюджетное регулирование», а также выявить их взаимосвязь между собой.

Бюджетный кодекс определяет только межбюджетные отношения как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [1]. Таким категориям, как бюджетное и межбюджетное регулирование определение не дается.

Т.П. Николаева считает, что «бюджетное регулирование является составной частью бюджетного процесса», и определяет его как «перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разного уровня», делая акцент на распределительной функции бюджетных отношений [2, с. 60].

Г.Б. Поляк понимает под бюджетным регулированием «перераспределение средств с целью обеспечения территориальным бюджетом минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий» [3, с. 302]. Мы считаем, что такая трактовка данного понятия является узкой, так как бюджетное регулирование не ограничивается перераспределением финансовых ресурсов, в первую очередь оно опирается на правовые инструменты, частью которых и являются методики распределения финансовых ресурсов.

По мнению И.Д. Мацкуляка, «государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций» [4, с. 139]. Такой подход не учитывает правовые основы бюджетного регулирования, так законодательный механизм формирования собственных доходов территорий уже является частью бюджетного регулирования.

И.В. Подпорина под бюджетным регулированием понимает «организованную систему управления бюджетным устройством государства» [5, с. 17].

Мы считаем, что бюджетное регулирование - это процесс государственного влияния на бюджетные отношения, основанный на принципах построения и функционирования бюджетной системы РФ, имеющий целью обеспечение выполнения государством своих функции, а также обеспечение граждан страны необходимым объемом государственных услуг.

Механизм бюджетного регулирования включает в себя цель, задачи, функции, методы и инструменты реализации и контроля за реализацией.

Наличие стимулирующей функции бюджетного регулирования является отличительным признаком бюджетных отношений от финансовых, она призвана обеспечить заинтересованность органов власти различных уровней в социально-экономическом развитии территорий, с помощью проведения работы по мобилизации дополнительных поступлений в бюджет, эффективном расходовании средств и т.д.

Стимулирующая функция означает, что с помощью бюджетного регулирования государство должно создавать мотивацию органов власти различных уровней к социально-экономическому развитию территорий, субъектов хозяйствования к применению современных технологий и высокопроизводительных основных средств, инвесторов к вложению временно свободных денежных средств в экономически эффективные и социально-значимые проекты и т.д.

Мы считаем, бюджетное регулирование целостным процессом, в рамках которого можно выделить отдельные его аспекты: межбюджетное регулирование, документальное регулирование, регулирование правовых основ функционирования бюджетов и т.д.

М.В. Романовский определяет межбюджетное регулирование как «процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы бюджетов до минимально необходимого уровня» [6, с. 158].

Мы согласны с А.Г. Игудиным [7, с. 35-39], который выделяет выравнивающую и стимулирующую функцию межбюджетного регулирования. Реализация выравнивающей функции позволяет снизить дифференциации в социально-экономическом развитии различных территорий, добиться распределения финансовых ресурсов между бюджетами на основе формализованных критериев как по вертикали, так и по горизонтали бюджетной системы РФ.

На наш взгляд, неверно сводить все взаимоотношения между бюджетами к вертикальному и горизонтальному выравниванию, как это делает в своих работах И.В. Подпорина [8, с. 17], так как при таком подходе не учитывается стимулирующая функция межбюджетного регулирования. По нашему мнению, целесообразно делить процесс межбюджетного регулирования на формы его осуществления. Всю совокупность межбюджетных отношений можно представить в виде вертикального и горизонтального взаимодействия публично правовых образований или, другими словами, вертикального и горизонтального межбюджетного регулирования.

Вертикальное межбюджетное регулирование – процесс воздействия на отношения, возникающие при взаимодействии бюджетов разных уровней бюджетной системы. Целью вертикального межбюджетного регулирования является создание условий сбалансированности и достаточной наполняемости бюджетов за счет собственных доходов независимо от их уровня.

Задачами вертикального межбюджетного регулирования являются:

• 1.    Выравнивание бюджетов бюджетной системы по доходам и расходам, с помощью закрепления доходных источников за бюджетами и разделении расходных обязательств по уровням бюджетной системы.

• 2.    Стимулирование органов власти к увеличению поступлений в бюджет за счет собственных доходов, и повышению эффективности бюджетных расходов.

Необходимо отметить, что при обеспечении достаточной сбалансированности бюджета по доходам и расходам бюджета, то есть при условии, что налоговые и неналоговые доходы бюджета покрывают большую часть его обязательств, реализуется стимулирующая функция межбюджетного регулирования, так как в этом случае бюджет практически не получает межбюджетных трансфертов, способствующих развитию «иждивенческих настроений».

Проблема выстраивания эффективного механизма вертикального межбюджетного регулирования обусловлена двумя аспектами. С одной стороны, необходимо, основываясь на принципах финансового федерализма, законодательно распределить и закрепить расходные обязательства за соответствующим уровнем власти. С другой стороны, вертикальное межбюджетное регулирование предполагает выравнивание потенциалов органов власти по мобилизации средств в бюджеты всех уровней, на основе закрепления их налоговых и неналоговых источников.

Таким образом, вертикальное межбюджетное регулирование сводится к вертикальному межбюджетному выравниванию с учетом стимулирующей функции методов его реализации.

Горизонтальное межбюджетное регулирование – процесс воздействия вышестоящими органами власти на бюджеты нижестоящего уровня бюджетной системы с целью обеспечить гражданам равный доступ к бюджетным услугам по равной цене независимо от территории их проживания.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• 1.    Обеспечить выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.

• 2.    Создать систему стимулирования региональных и муниципальных органов власти к увеличению доходной базы бюджетов, повышению эффективности расходов, снижению зависимости от межбюджетных трансфертов.

А.А. Бишенов и М.М. Бозиева предлагают делить методы межбюджетного регулирования на прямые и косвенные. Предоставление дотаций, субсидий, субвенций, а также изъятие так называемых «излишков» с помощью отрицательного трансферта относится, по их мнению, к методам прямого межбюджетного регулирования, в то время как передача дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов является инструментом косвенного регулирования [9, с. 15-18].

Мы считаем, что в целях выявления роли и значения каждого метода для межбюджетного регулирования необходимо их разделять в зависимости от направления их воздействия. Таким образом, мы предлагаем различать методы присущие вертикальному межбюджетному регулированию и горизонтальному межбюджетному регулированию.

К первым относятся:

• 1.    Налоговое регулирование, в части деления видов налогов на федеральные, региональные и местные, предоставления налоговых льгот и т.д.

• 2.    Формирование и распределение федерального и региональных фондов компенсаций.

• 3.    Закрепление отдельных видов расходных обязательств за конкретным уровнем бюджетной системы.

Ко вторым относятся методы осуществления горизонтального межбюджетного регулирования, подробно описанные в методических указаниях по формированию и распределению федерального фонда финансовой поддержки регионов, федерального фонда софинансирования расходов, региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов и поселений, региональных фондов софинансирования расходов, а также районного фонда финансовой поддержки поселений.

Инструментами реализации вертикального межбюджетного регулирования являются: субвенции из фонда компенсаций, налоговые льготы, отчисления от федеральных и региональных видов налогов, поступления в бюджет от закрепленных налогов и сборов. Инструментами реализации горизонтального межбюджетного регулирования являются дотации, субсидии и иные межбюджетные трансферты [10].

Ссылки:

• 1.    Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (с изм. и доп. от 21.11.2011) // Консультант плюс [Электронный ресурс].

• 2.    Николаева Т.П. Бюджетная система РФ. М., 2003.

• 3.    Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / под ред. Г.Б. Поляка. М., 2008.

• 4.    Реформирование казначейского исполнения бюджета // Актуальные проблемы рыночной экономики: бюджетные, налоговые, отраслевые и социальные аспекты: сб. науч. трудов. Выпуск 4. / науч. ред. И.Д. Мацкуляк. М., 2006.

• 5.   Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17-19.

• 6.   Бюджетная система РФ: учебник для вузов / под ред. О. Врублевской, М. Романовского. СПб., 2008.

• 7.  Игудин А.Г. К межбюджетным отношениям в субъектах Федерации // Финансы. 2004. № 7.

• 8.  Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17-19.

• 9.    Бишенов А.А., Бозиева М.М. Межбюджетное регулирование на субфедеральном уровне // Финансы. 2010. № 10.

• 10.    Агибалов А.В. Пути совершенствования системы межбюджетных отношений // Экономические и правовые механизмы формирования стратегии развития предпринимательских структур в условиях финансового кризиса. Воронеж, 2009 . С. 23-28.