Механизмы оптимизации института президентства в Украине

Существующие теоретические исследования преимуществ и недостатков таких форм, как парламентаризм, президентство и полупрезидентство свидетельствуют об отсутствии единого ответа касательно роли президента в структуре органов государственной власти. Решение этого вопроса может быть научно обоснованным лишь относительно конкретной политической системы в определенный период. Обязательными требованиями к такому анализу должны быть: учет специфики политической и общей ситуации в стране, анализ характера партийной и избирательной систем, общепринятых механизмов взаимодействия органов государственной власти, определенного исторического опыта. В данном контексте особый интерес представляют научные разработки постсоветских и отечественных исследователей [1]. Проблема функционирования института президентства достаточно хорошо разработана в научной литературе. Важное место в научных дискуссиях по этой теме отведено вопросу о наиболее эффективной системе разделения власти между президентом и другими органами государства [2]. Например, предпочтение президентскому правлению отдает С. Липсет. Он отмечает одновременно «важную роль политической культуры» в функционировании этой системы [3]. Исследователь указывает, что на развитие демократии существенное влияние оказывают культурные и экономические факторы. Проводя сравнительный анализ различных политических систем, он приходит к выводу, что большинство стабильных демократий характерно для богатых и протестантских стран, а менее демократические режимы – для католических и бедных регионов. Мусульманские страны могут рассматриваться как отдельная группа. Почти все они были авторитарными, с монархическими или президентскими системами правления. Такого же мнения Г. О'Доннел, который считает, что «президентство положительно влияет на функционирование делегативных демократий» [4]. Сущность последних состоит в том, что вся власть якобы делегируется всенародно избранному президенту. Он же, опираясь на народную поддержку, выступает как символ единства нации, хранитель ее интересов.

Аргументы Линца сводятся к тому, что гарантом сохранения демократии выступает парламентаризм. Премьер-министр фактически приобретает характер президента. Единственное исключение – он не может непосредственно обращаться к народу, а делает это через парламент. Демократическая гарантия от узурпации власти премьер-министром – процедура вотума парламентского недоверия. Однако президент всегда больше зависит от общественности, что создает угрозу популизма в его деятельности. Он не всегда пользуется поддержкой большинства и не обязан согласовывать свои действия с оппонентами, но он вполне может сознательно или бессознательно отождествлять понятие «народ» и небольшую группу своих сторонников.

Специфическими являются также взаимоотношения между главой и членами правительства. В парламентарных республиках премьер-министр главный среди равных, в то время как президентское правление позволяет почти единолично принимать решения и превратить правительство в совещательный орган.

В Украине, несмотря на формальное наличие многочисленных общественных объединений, неправительственных организаций, их вовлеченность в процесс государственного управления минимальна. Она сводится, в основном, к организации акций гражданского неповиновения или выражения общественного мнения. То есть, взаимосвязь института президентства и институтов гражданского общества носит опосредованный характер, а иногда имеет даже деструктивное влияние. Партнерские отношения на взаимовыгодных условиях и эффективное сотрудничество органов власти и общества являются пока не реализованными.

В концептуальном плане преобладающим является рассмотрение института президентства в системе соотношения полномочий президента и парламента. Именно в рамках модели полупрезидентской власти. В научной литературе уже показано, что украинский опыт государственного строительства позволяет выделить несколько моделей таких взаимоотношений [5].

• 1.    Президентская республика, в которой президент является главой государства и исполнительной власти: сам руководит правительством, назначает и увольняет министров; парламент не вмешивается в деятельность правительства.

• 2.    Квазипрезидентская республика, когда президент является главой государства и исполнительной власти, руководит правительством опосредованно, через единолично назначаемого премьер-министра, членов правительства. Он назначает (сам или по представлению премьер-министра) и освобождает их самостоятельно. Парламент не вмешивается или имеет ограниченное поле вмешательства в работу правительства. Данная модель, например, полностью реализовалась лишь в 1995-1996 гг.

• 3.    В рамках парламентско-президентской республики парламент не имеет права выдвигать собственную кандидатуру на должность премьер-министра; сохраняется двойное подчинение правительства президенту и парламенту.

Принятие новой Конституции в 1996 г. было, безусловно, важным политическим компромиссом; также это был институциональный компромисс, достигнутый между Президентом Украины и Верховной Радой Украины.

Стоит отметить, что, анализируя становление института президентства в Украине, можно сделать вывод, что при внешних формальных различиях между ним и институтом президента в СССР в формате, который сформировался во время правительства М. Горбачева, имеется четкая идентичность. Модель, которую выстроили Л. Кравчук и Л. Кучма, была фактическим воспроизведением формы полусоветского государства [6]. Президентство обоих первых глав Украины было направлено на максимизацию властных полномочий. В 2004 г. президентские выборы в стране стали определяющими для института президентства. В результате принятия решения о политической реформе, удалось преодолеть политический кризис в конце 2004 г.

Таким образом, в этом исследовании мы исходим из того, что институт президентства в государственном механизме имеет особое значение, а именно - важность определяется ролью главы государства в решении актуальных вопросов экономического и политического характера. Институт президентства в объективном смысле - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих порядок выборов главы государства, его юридический статус в структуре государственного механизма, его компетенция, порядок прекращения полномочий, условия и основания конституционной ответственности. Это неотъемлемая часть государственного механизма многих стран мира, который меняется и развивается под влиянием внутренних и внешних факторов.

Следует отметить, что на утверждение гражданского общества как гарантии демократического развития государства, введение общественного контроля за деятельностью власти, обеспечение независимой деятельности институтов гражданского общества направлены положения Указа № 212/2012 «О Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и первоочередные мероприятия по ее реализации» [7]. Речь идет также об усилении влияния общественности на принятие общественно важных решений. Создание условий для широкого представительства интересов граждан в органах власти и местного самоуправления, проведение регулярных консультаций с общественностью по важным вопросам жизни общества и государства, расширение возможностей гражданского сектора в разработке и предоставлении качественных услуг - прежде всего в социальной, медицинской, образовательной сферах [8].

В тех государствах, где есть отдельные должностные лица - и президент, и глава правительства, как это имеет место в Украине, - обязательно возникает проблема соотношения их полномочий. Специфика института президентства в Украине определяется следующими факторами: историческими, уровнем политической и правовой культуры населения, традициями государства, накоплением опыта функционирования этого института, геополитическими и другими факторами. Институт президентства в Украине на современном этапе имеет широкий круг полномочий в различных сферах, высокие требования к кандидатуре на пост президента; требование реализации президентами своей компетенции в интересах народа, а не отдельных группировок, действовать в пределах Конституции и законов. При президенте существует аппарат управления, который обладает значительными полномочиями. Существует конституционное положение о возможности применения к президенту импичмента.

Вычленим некоторые положения, которые покажут причины слабости института президентства в Украине и их результаты. Во-первых, это нечеткость нормативной регламентации процедурных норм его деятельности и взаимодействия с другими ветвями власти. Это препятствует институционализации и формализации отношений высших органов государственной власти и порождает постоянные конфликты в системе власти. Конкуренцию по влиянию на правительственную политику, например. Во-вторых, попытки применения политических рычагов влияния, которые граничат с превышением конституционных полномочий, нарушают баланс между ветвями власти и не позволяют должным образом реализовать принципы делегирования, а, значит, и сосредоточиться на собственно управлении. В-третьих, существует проблема формирования стратегических приоритетов деятельности президентов Украины. Здесь сказывается недостаточный опыт политического менеджмента и государственного управления, подмена содержания стратегий государственного развития содержанием предвыборных политических программ. В-четвертых, это неэффективность института президентства системы органов и единой команды. Причина - слабость партийной системы и партийной идентификации. Наконец, это закрытость принятия управленческих решений, как следствие, низкий уровень легитимности института президентства (ложные приоритеты связей с общественностью, низкий уровень привлечения институтов гражданского общества к управлению государственными делами).

Возможно ли повышение эффективности управленческой функции института президентства без конституционных изменений без фундаментальной перестройки системы политической власти в Украине? Повышение эффективности управления института президентства предусматривает осуществление системы мер, среди которых приоритетными нам видятся следующие: совершенствование нормативно-правовой базы и обеспечение внедрения президентских решений на практике. Достижению этих целей будет способствовать уточнение процедуры законодательной инициативы, вето и промульгации законов. Кроме того, нужно:

• -    уточнить основания роспуска Верховной Рады Украины;

• -    четко регламентировать обращения Президента Украины в Конституционный Суд;

• -    конкретизировать предметные границы президентских указов;

• -    уточнить порядок избрания Президента Украины и досрочного прекращения его полномочий;

• -    нормировать взаимодействие главы государства с парламентским большинством и оппозицией.

Эти задачи направлены на то, чтобы оптимизировать взаимодействие высших органов государства [9]. Они предусматривают принятие законов, устранение противоречий в функционировании парламентских коалиций Конституционного Суда Украины, других институтов. Кроме того, важную роль в повышении эффективности управления играет удачное осуществление Президентом страны кадровых, административных, нормативных полномочий. Последние должны быть направлены на обеспечение слаженной работы органов при Президенте Украины, предотвращение коррупции, содействие децентрализации и демократизации управления.

Изменение конституционного объема полномочий Президента Украины не изменит уровень эффективности его управленческой деятельности. Это означает, что реформирование института президентства должно происходить в направлении совершенствования действующего законодательства, процедур и механизмов президентского управления, децентрализации власти. Предстоит максимальное делегирование полномочий подчиненным Президенту Украины структурам.

Как показывает практика, оптимальной является современная смешанная президентско-парламентская модель президентства. Именно в ней достаточно условий для эффективного управления в условиях переходной политической системы, учитывая определенный опыт ее функционирования в Украине.

С 2010 г. в Украине институт президентства функционирует в условиях парламентского большинства, лояльного к президенту; правительство ему также подчинено. Стоит заметить, что команде действующего президента удалось решить проблему дуализма власти и наладить четкую систему взаимодействия различных госучреждений. Усилению президентской власти на этом этапе способствовали другие нормативные акты. В частности, решением Конституционного Суда был утвержден механизм формирования коалиции при участии не только парламентских фракций, но и отдельных народных депутатов. Также сферу влияния президентских решений расширило принятие закона «Об основах внутренней и внешней политики», благодаря которому готовятся другие документы [10].

Таким образом, специфика современного этапа президентства состоит в построении централизованной управленческой вертикали, позволяет оптимизировать кадровые и организационные полномочия президента и создает предпосылки для дальнейшей оптимизации функционирования этого института.

Специфика института президентства в Украине определяется историческими особенностями, уровнем политической и правовой культуры населения, традициями государства, накоплением опыта функционирования этого института, геополитическими и другими факторами. Несмотря на то, что институт президентства в Украине на современном этапе имеет широкий круг полномочий, он не удовлетворяет требований современной системы отношений в политической системе. Зафиксированы довольно высокие требования к кандидатуре на пост президента: реализация своей компетенции в интересах народа, а не отдельных группировок; действия в пределах Конституции и законов. Так же существует конституционное положение о возможности применения к президенту импичмента.

Комплексной проблемой оптимизации института президентства все же является демократизация общественно-политической жизни. Это позволит, во-первых, реализовать такие классические принципы менеджмента, как децентрализация и делегирование полномочий. Во-вторых, одним из первых этапов дальнейшего политического реформирования должна стать разработка и принятие законов, прямо предусмотренных действующей Конституцией Украины.

Нужно более детально проработать основания для роспуска президентом парламента, конкретизировать предметное поле президентских указов. Есть потребность в урегулировании вопроса внесения и вступления в силу указов главы государства, которые должны контрассигноваться главой правительства и министром, ответственным за их внедрение; создание и функционирование парламентской коалиции и коалиционного правительства. В частности, сроков их создания и политических последствий их нарушения, порядок избрания Президента Украины и досрочного прекращения его полномочий.

Дальнейшие исследования управленческих аспектов функционирования института президентства в Украине позволят оптимизировать деятельность всей системы власти, предупредить лишние изменения в законодательстве, способствовать формированию национальной модели президентства.

Ссылки:

• 1.    Скіць С.В. Вдосконалення механізму взаємодії вищих органів державної влади як напрям підвищення ефективності управління інституту президентства в Україні // Науковий вісник Академії муніципального управління: зб. наукових праць. Сер.: Управління. 2013. Вип. 1. С. 258–266.

• 2.    Архетипика и государственное управление: институциональные формы, механизмы и практики: сб. науч. работ победителей и лучших авторов Первого междунар. конкурса молодых ученых. Киев, 24 мая 2013 г. / под ред. Е.А. Афонина, Г.Л. Рябцева. Киев, 2013. 120 с.

• 3.    Липсет С. Роль политической культуры // Пределы власти. 1997. № 2–3. С. 35–40.

• 4.    О'Доннелл Г. Делегативная демократия // Там же. С. 28–34.

• 5.    Лінецький С.В. Метаморфози державного режиму України (політико-правовий аналіз). Київ, 2003. 168 с.

• 6.    Harasymiw B. Post-Communist Ukraine. Edmonton; Toronto, 2002. 469 p.

• 7.    Офіційні документи // Офіційний сайт Президента України. URL: http://www.president.gov.ua/documents (дата обращения: 10.02.2014).

• 8.    Указ Президента Украины «О Положении о Всеукраинском политическом консультативном совете» от 14.02.2001 г. // Офиц. вестник Украины. 2005. № 41. С. 262.

• 9.    Скіць С.В. Указ. соч.

• 10.    Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. Київ, 2013. 576 с.