Механизмы управления государственно-частным партнерством в инвестиционной политике формирования инфраструктуры региона: пути оптимизации и развития

В основе современной модели социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу, представленной в итоговом докладе о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. «Стратегия - 2020: Новая модель роста – новая социальная политика» (далее - Стратегия -

2020) лежат стратегические цели обеспечения устойчивого и сбалансированного роста экономики в целях модернизации и догоняющего развития, перехода к инновационной стадии и создания соответствующей ей инфраструктуры постиндустриального общества [1]. Основными направлениями Стратегии - 2020 являются: достижение высоких темпов экономического роста и, на его основе, увеличение инвестиций в инфраструктуру и человеческий капитал как основные факторы обеспечения макроэкономической и социальной стабильности.

Важное место в реализации целей Стратегии - 2020 определено такому инструменту государственной инвестиционной политики, как государственно-частное партнерство. В частности, для реализации целей стратегического направления «Инфраструктура. Сбалансированное развитие, комфортная среда для жизни» рекомендовано создавать условия для реализации проектов ГЧП по строительству и модернизации инженерно-технической и социальной инфраструктуры [1].

Выбор инструмента ГЧП является теоретически и практически обоснованным в связи с тем, что принципы его организации отвечают современным требованиям стратегического развития экономики страны в рамках концепции нового государственного менеджмента и расширения взаимодействия государственной власти и бизнес-сообщества.

Многие проблемы начального периода применения ГЧП в инвестиционной политике на региональном уровне сегодня практически решены. Так, согласно материалам круглого стола «Государственно-частное партнерство в России: современное состояние», состоявшегося 13 апреля 2015 г. в Школе экономики и менеджмента Дальневосточного федерального университета, на территории 68 субъектов приняты и работают законы, регулирующие ГЧП [2].

Создаются институты ГЧП. В 2006 г. начал функционировать Инвестиционный фонд РФ бюджетного софинансирования инвестиционных проектов, которым управляет Министерство экономического развития РФ.

В 2007 г. на базе Внешэкономбанка создан «Банк развития», за которым законодательно закреплен статус участника рынка ГЧП.

Учреждены такие институты инвестиционной политики, как НП «Центр развития ГЧП» – первый институт, занимающийся проблемами становления ГЧП в РФ, ОАО «Российская венчурная компания», фонд «Сколково», ОАО «Роснано», АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов».

В 2014 г. Министерство экономического развития совместно с Центром развития ГЧП разработали «Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ» (далее - ГЧП-Стандарт).

В 2012 г. в 11 пилотных регионах РФ начал внедряться «Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе» (далее - РИС) - проект АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», который с 2013 г. стал обязательным для внедрения всеми регионами страны.

Таким образом, можно говорить о развитии нормативно-правовой базы и институализации ГЧП как на федеральном, так и на региональном уровне государственного управления.

Вместе с тем формы ГЧП постоянно совершенствуются, разрабатываются новые нормативно-правовые акты, методики, регулирующие процессы институализации партнерства на региональном уровне, в связи с чем возникают качественно новые проблемы, связанные с их внедрением и интеграцией в систему стратегического планирования развития территорий.

Сравнение рейтингов регионов России по уровню развития ГЧП за 2014-2015 гг. и 20152016 гг. демонстрирует снижение уровня развития ГЧП по совокупности субъектов РФ. В 2,5 раза увеличился состав группы с очень низким уровнем развития ГЧП при значительном сокращении числа регионов - лидеров, регионов с высоким и средним уровнем развития ГЧП (табл. 1).

Таблица 1

Изменение группового состава рейтинга субъектов РФ по уровню развития ГЧП*

Группа рейтинга регионов России по уровню развития ГЧП	Период
	2014-2015 гг.	2015-2016 гг
Регионы - лидеры (60-75%)	6	1
Высокий уровень развития ГЧП (45 - 60%)	17	7
Средний уровень развития ГЧП (35 - 45%)	16	9
Низкий уровень развития ГЧП (25 - 35%)	28	22
Очень низкий уровень развития ГЧП (0 - 25%)	18	46

*Составлено авторами по [3].

Данное обстоятельство свидетельствует об актуальности проблемы поиска путей повышения эффективности управления развитием ГЧП в инвестиционной политике развития инфраструктуры региона.

Для этого предлагается реализовать следующие задачи:

• 1.    Уточнить управляющую суть форм ГЧП, чтобы определить область научной компетенции, наиболее отвечающую задаче совершенствования форм.

• 2.    Наметить пути повышения эффективности инструментов и механизмов управления инвестиционными процессами в регионах, в рамках которых происходит формирование и развитие институтов ГЧП.

В рамках решения первой поставленной задачи нами обнаружены следующие несоответствия.

Отсутствие четкого понимания функциональной сути форм ГЧП приводит к методической разобщенности в процессе их применения. Так, например, А.А. Алпатов, Р.М. Джапаридзе, А.В. Пушкин утверждают, что все множество существующих и вновь возникающих форм ГЧП можно подразделить на отдельные механизмы (модели), такие как: концессия; особые экономические зоны (далее - ОЭЗ); Инвестиционный фонд РФ; аренда (лизинг); соглашения о разделе продукции (далее - СРП); государственные контракты; совместные предприятия; инфраструктурные облигации и другие формы [4].

В то же время другими специалистами, которые разработали методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ «ГЧП-Стандарт», сделан вывод о том, что в отсутствие норм регионального законодательства, дающего четкие определения формам ГЧП, необходимо руководствоваться последней редакцией Федерального закона о ГЧП. На основании определений, зафиксированных данным актом, они устанавливают, что СРП, ОЭЗ, индустриальные парки, государственные закупки не могут считаться формами ГЧП [5].

Действительно, исходя из правового определения ГЧП как юридически оформленного на определенный срок и основанного на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничества публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве [6], следуя букве Закона, к формам ГЧП можно относить только договоры с формулировкой «соглашение о ГЧП» и соблюдением соответствующих нормативных требований, важнейшими из которых в соглашениях о ГЧП являются вопросы распределения расходов и рисков между партнерами, а также прав пользования и собственности. Очевидно, что данные проблемы находятся в научной компетенции юриспруденции.

С точки зрения науки управления ОЭЗ, индустриальные парки и совместные государственно-частные предприятия являются моделями управления развитием ГЧП в регионе. Данные инструменты обеспечивают организацию взаимовыгодного сотрудничества государства и частного бизнеса в рамках территориального образования, предприятия или конкурса, которое оформляется соответствующими соглашениями (например резидентство на территориях опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР) регламентируется соглашением об осуществлении деятельности в ТОСЭР). Взаимная выгода партнеров реализуется посредством предоставления бюджетных субсидий, арендных преференций и т.п. со стороны публичного партнера и вкладом частных инвесторов в развитие территории посредством налоговых отчислений и реализации социального партнерства.

Рассматривая список способов организации взаимодействия государства и частных инвесторов, считаем необходимым выделить в их составе механизмы управления, являющиеся объектом исследования науки управления и инструментов ГЧП в виде контрактов любого вида, которые по сути являются документарной фиксацией выработанных принципов управленческих воздействий субъекта управления на объект, входят в состав механизмов и являются предметом изучения области права.

Под механизмом управления мы понимаем систему органов управления, средств и методов, реализующих управленческое воздействие субъекта управления на объект управления. Инструменты управления – это способы и средства практической реализации принятого управленческого решения, выработанного управленческого воздействия. Инструменты управления (средства) являются элементом механизма управления.

Признаком того, что мы имеем дело с механизмом управления, является наличие в процессе его реализации следующих функций:

• –    определение цели управления;

• –    разработка критериев (количественного аналога целей);

• –    определение факторов управления – точек приложения управленческих воздействий;

• –    воздействие на факторы управления посредством определенных методов и способов воздействия (инструментов управления);

• –    наличие и освоение обеспечивающих процесс ресурсов.

Вышеуказанные функции представляют собой практическую интерпретацию более общей формулы процесса управления, сформулированную А. Файолем: предвидение – организация – распоряжение – координация – контроль [7].

Одним из признаков механизма управления является то, что его реализация представляет собой практически не ограниченный во времени повторяющийся цикл функций, в процессе которого генерируются новые субъекты и условия ГЧП. Инструмент управления закрепляет отношения между конкретными участниками соглашения на определенный конечный срок.

В соответствии с данным подходом предлагаем классифицировать формы ГЧП по критерию механизм / инструмент следующим образом, представленным в таблице 2.

Таблица 2

Распределение форм ГЧП по критерию «механизм управления / инструмент реализации» *

Механизмы управления ГЧП	Инструменты ГЧП
Особые экономические зоны Инвестиционный фонд РФ Совместные предприятия Стратегическое партнерство Региональный ГЧП-Стандарт Региональный стандарт деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по улучшению инвестиционного климата в регионах	Концессия Аренда (лизинг) СРП Государственные контракты Инфраструктурные облигации

*Составлено авторами.

Классификация форм ГЧП в качестве механизмов управления основано на следующем соответствии их процессного состава признакам механизма.

Функция стратегического целеполагания в механизме ОЭЗ реализуется посредством установления их типа. Тип ОЭЗ должен соответствовать стратегическим целям развития территории, на которой она создается. В Законе «Об особых экономических зонах в РФ» от 22.07.2005 № 116-ФЗ определены следующие цели создания ОЭЗ: развитие технико-внедренческой специализации территории, промышленно-производственной специализации, туристско-рекреационного потенциала, портовой инфраструктуры.

Такие критериальные признаки механизма управления, как организация, координация и контроль, определяются функциями таких субъектов управления ОЭЗ, как Минэкономразвития РФ, Наблюдательный Совет Минэкономразвития РФ, Правительство субъекта РФ, Управляющие компании ОЭЗ (имеются в виду управляющие компании регионального уровня, так как идет процесс передачи существующих и вновь создаваемых образований на баланс регионов и решается вопрос о целесообразности сохранения АО «Особые экономические зоны» федерального уровня).

Исходя из предложенного подхода отнесения форм ГЧП к механизмам управления и наличия функции организации взаимовыгодного сотрудничества государства и частного бизнеса, в результате которого формируется, сохраняется или улучшается инфраструктура региона, под механизмом ОЭЗ предлагаем рассматривать расширенный список форм, основанных на предоставлении инвесторам льгот различного содержания и уровня, и включить в их состав:

• –    территории опережающего социально-экономического развития;

• –    зоны экономического благоприятствования (далее - ЗЭБ);

• –    индустриальные (промышленные) парки;

• –    технологические парки;

• –    территориальные кластеры;

• –    бизнес-инкубаторы.

Каждый из этих механизмов предполагает финансовое участие государства в деятельности образования через предоставление субсидий, льготных тарифов на аренду земли, помещений и т.п. и частного капитала, направляемого на освоение территорий и объектов. Освоение территорий и объектов частными инвесторами, в свою очередь, порождает бюджетные платежи, как основу развития социальной инфраструктуры и амортизационные отчисления, как основу сохранения и развития объектов региональной инфраструктуры.

Следующей формой ГЧП, которую рассматриваем как механизм управления, является Инвестиционный фонд РФ. Деятельность Инвестиционного фонда РФ рассматривается в качестве механизма управления ГЧП, так как в процессе его функционирования реализуются следующие основные принципы управления. Целеполагающие и организационные функции механизма управления ГЧП определены порядком отбора инвестиционных проектов для предоставления бюджетных ассигнований в соответствии со стратегическими целями развития страны и регионов, определенным «Правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ» [8].

Количественная оценка целей реализуется установлением количественных критериев проектов – показателей финансовой, бюджетной и экономической эффективности.

Организационная функция представлена порядком отбора проектов. Контроль и мониторинг хода реализации проектов осуществляются такими субъектами управления, как Министерство экономического развития РФ и Внешэкономбанк.

Деятельность совместных предприятий является бессрочным процессом в рамках существования данного предприятия, предполагающего осуществление хозяйственной деятельности, т.е. реализацию не одного, а ряда проектов и контрактов. Ведение хозяйственной деятельности предприятия – это всегда взаимодействие субъектов и объектов управления через механизм управления.

В качестве механизма управления ГЧП в социальной инфраструктуре рассматривается такая форма, как стратегическое партнерство, предполагающее участие всех субъектов в управлении развитием региона, обеспечивающее социальную ответственность субъектов за 121

эффективность использования экономических ресурсов [9]. Социальная направленность механизма предопределена наиболее приоритетными областями реализации партнерства - образованием, культурой, здравоохранением, ЖКХ, транспортом, связью, торговлей, бытовым обслуживанием [10]. Критериальные признаки стратегического партнерства как механизма управления обусловлены процедурой его формирования, которая предполагает определение целей, задач, установление организационных отношений, согласование интересов участников, проведение оценки источников ресурсов и мониторинг реализации социальных проектов.

Мы расширили список механизмов управления ГЧП новыми методиками управления инвестиционными процессами на региональном уровне. Это «Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по улучшению инвестиционного климата в регионах» (далее РИС) и «Стандарт развития институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ», внедрение которых в процесс реализации инвестиционной политики на региональном уровне началось в 2013-2014 гг.

ГЧП-Стандарт и РИС относятся к механизмам управления, так как удовлетворяют всем необходимым признакам: наличию стратегических прогнозируемых целей с установлением критериев их оценки, наличию организационно-методических механизмов реализации управленческих воздействий, инструментов управления, ресурсов.

Современные методики управления инвестиционной деятельностью ГЧП-Стандарт и РИС активно внедряются на региональном уровне и демонстрируют перспективность их дальнейшего использования. Однако за небольшой период, прошедший с начала их реализации, проявились проблемы, требующие доработки и совершенствования методик.

В первом приближении к вопросу, очевидно, что оба механизма являются инструментами инвестиционной политики и призваны способствовать достижению таких стратегических целей развития страны и регионов как обеспечение макроэкономической и социальной стабильности на основе улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности регионов. Разработкой и контролем политики развития ГЧП и политики улучшения инвестиционного климата занимаются разные ведомства – НП Центр развития ГЧП и Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов под эгидой Минэкономразвития РФ. Направленность, но не сонаправленность деятельности двух разных субъектов управления в рамках разных механизмов по достижению пересекающихся целей автоматически порождает такие «точки неэффективности» управления, как:

• –    зоны безответственности;

• –    зоны пересечения ответственности;

• –    барьеры на пути процессов;

• –    дублирование ресурсов.

Таким образом, для решения задачи совершенствования механизмов управления развитием ГЧП в инвестиционной политике формирования инфраструктуры региона необходимо провести более глубокий анализ методик управления ГЧП и выявить пути оптимизации современных механизмов управления. В качестве основного подхода предлагается использовать методические разработки, которые предполагают [11]:

• –    формирование процессной модели стратегического развития инфраструктуры региона;

• –    анализ методик управления ГЧП – ГЧП-Стандарта и РИС;

• –    описание бизнес-процессов формирования инфраструктуры региона, являющихся механизмами ГЧП;

• –    оптимизацию бизнес-процессов формирования инфраструктуры региона, которые являются механизмами управления ГЧП.

Заключение

Для решения поставленной задачи совершенствования механизмов управления развитием ГЧП в инвестиционной политике формирования инфраструктуры региона авторами предлагается реализовать следующие меры:

• 1.    Распределять формы ГЧП по критерию механизм / инструмент для дальнейшей работы с теми из них, которые принадлежат научной области менеджмента на основе предлагаемых критериальные признаков.

• 2.    Расширить список механизмов управления инвестиционной деятельностью за счет введения современных методик управления ГЧП, а также детализации категории ОЭЗ.

• 3.    В качестве одного из способов повышения эффективности механизма управления развитием ГЧП в инвестиционной политике формирования инфраструктуры региона определить задачу оптимизации методик управления ГЧП.