Меры по созданию устойчивых цепочек поставок средств индивидуальной защиты в период пандемии и в ситуации аналогичных эпидемиологических кризисов

В мае 2020 г. ОЭСР опубликовала отчет «Глобальные цепочки поставок масок в COVID-19: доказательства и уроки политики»1. В условиях пандемии, указано в документе, возник острый дефицит таких средств индивидуальной защиты, как маски и респираторы № 95; это в основном объясняется ростом спроса. Медицинские маски и респираторы № 95 имеют схожую цепочку создания стоимости; оба представляют собой одноразовые продукты, что, в свою очередь, объясняет высокий спрос на них. Поскольку большинство стран мира (в том числе сильно пострадавших от пандемии) оказались неспособны самостоятельно удовлетворить многократно возросший спрос на эти товары, ключевую роль в этом плане сыграла активизация международной торговли ими, констатировала ОЭСР.

16(118) 2020

Первоначально Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) рекомендовала носить маски только при уходе за людьми, которые могут быть заражены COVID-19. Но 6 апреля ВОЗ выпустила новое руководство по использованию масок здоровыми людьми; органы управления здравоохранением с этого момента все чаще рекомендуют максимально широкое использование масок. Наконец, 5 июня ВОЗ выпустила новые рекомендации, призвав правительства рекомендовать носить маски там, где трудно обеспечить социальную дистанцию2.

Удовлетворение спроса на маски – одна из главных проблем для правительств, борющихся с пандемией. Маски могут играть еще более важную роль на нисходящей фазе кризиса, когда противоэпидемиологические ограничения постепенно снимаются, возобновляется экономическая активность, но вирус остается угрозой. В настоящее время маски воспринимаются как жизненно необходимые товары и стоят относительно дешево. Однако процесс их производства не является простым. На полностью автоматизированных производственных линиях можно изготовить до 1000 масок в минуту (хотя средние показатели – 35–200 масок в минуту). Новых производителей сдерживает нехватка полипропиленового нетканого материала, который используется для защитного слоя. Хотя некоторые предприниматели инвестируют в создание новых мощностей по его производству «на будущее», большая часть прироста поставок в период пандемического кризиса произошла за счет преобразования и развития существующих производственных линий.

Функционирование транспортной инфраструктуры и логистики, особенно авиаперевозок, имеет решающее значение для поддержки цепочки поставок масок во время кризиса. Сбои в логистике усложнили доставку масок конечным потребителям. Во-первых, некоторые страны ввели ограничения на экспорт или эквивалентные меры либо ввели новые процедуры сертификации, которые способные усложнить экспортные процедуры. Во-вторых, внутренняя транспортная и логистическая инфраструктура была нарушена из-за пандемии COVID-19. Иногда масок не хватало просто потому, что они не доходили до работников здравоохранения. Ключевое значение имеет информированность врачей, компаний и населения о ситуации с масками и другими средствами индивидуальной защиты. Например, Министерство здравоохранения, труда и социального обеспечения Японии совместно с Министерством экономики, торговли и промышленности обеспечивают представление актуальной информации о производстве и поставках медицинских масок и антисептиков на специальной веб-странице1.

Основная проблема в период пандемии заключается в оценке потребности в средствах индивидуальной защиты в режиме реального времени, а также в том, чтобы правильно определить приоритеты и спрогнозировать изменения, пока национальные системы здравоохранения находятся в состоянии стресса. Текущий спрос на эти товары может порядок превосходить мировые производственные мощности.

16(118) 2020

Так, Китай в начале кризиса считался основным производителем масок: на его долю приходилось примерно половина их мирового производства. Но даже этого оказалось недостаточно для удовлетворения собственного спроса, связанного с пандемией COVID-19, – стране пришлось импортировать большое количество масок. В январе 2020 г. Китай мог производить 20 млн масок в день для снабжения работников здравоохранения, производства и транспорта, однако для удовлетворения общего ежедневного спроса требовалось 240 млн масок. За период пандемии производство масок в Китае выросло в 6 раз. В конце февраля показатели достигли 116 млн масок в день и в конце марта – 200 млн в день (10-кратный рост). Производить защитные маски в Китае (более 1 млн в день) стали даже такие непрофильные компании, как автопроизводитель BYD, совместное предприятие SAIC и General Motors и др.

На раннем этапе пандемического кризиса Китай решил вопрос и с поставками нетканого материала, разработав план по увеличению производ- ства полипропилена. Чтобы производители масок не столкнулись с нехваткой ключевого компонента, на его производство были переориентированы 103 компании.

В целом одна только необходимость обеспечения медицинскими масками работников здравоохранения и пациентов с COVID-19 во всем мире уже выводит глобальный спрос на этот товар на уровень, превышающий докризисные производственные мощности. В мире около 43 млн работников здравоохранения. Предположив, что только 1/3 работников здравоохранения нуждаются в масках и каждый работник здравоохранения использует в среднем 2 маски в день, можно сделать вывод о том, что глобальный ежедневный спрос на медицинские маски составляет около 28 млн. Если же учесть тех, кто ухаживает за больными с COVID-19 и за больными с подозрением на вирус, оценка потребности может быть увеличены еще на 12 млн масок в день. ОЭСР полагает, что приведенные выше оценки для Китая могут быть применимы и к другим странам. Таким образом, спрос на маски в странах, пострадавших от вируса, может быть в 10 раз выше, чем до кризиса. Чтобы удовлетворить этот спрос, важно форсировать рост предложения. Для преодоления дефицита масок необходимы активные государственно-частные усилия.

Многие страны также ввели ограничения на экспорт масок или эквивалентные меры. Например, в Китае хотя и не вводился прямой запрет на экспорт, но применялась обязательная закупка: все заказы в январе и феврале направлялись правительству, а экспорт возобновился лишь в марте. Запреты на экспорт или обязательные закупки, как правило, носят временный характер, а некоторые из этих мер уже приостановлены либо отменены. В то время как в некоторых странах ЕС, производящих маски, еще сохранялся запрет на экспорт, 15 марта было принято общеевропейское решение о выдаче разрешений на экспорт. Экспорт не запрещен, но, перед тем как разрешить экспорт, необходимо убедиться, что потребности стран ЕС удовлетворены.

Аналогичная система была введена в США с 10 апреля 2020 г.: принято временное правило, запрещающее экспорт масок, но с учетом ряда исключений. Страны (например, Япония) также вводили ограничения на перепродажу масок, приобретенных в розницу1. ОЭСР рекомендует правительствам избегать накопления складских запасов средств индивидуальной защиты и противодействовать попыткам спекуляции: производители нетканых материалов сообщили о получении заказов от компаний, не производящих маски, но желающих перепродать материал по более высокой цене.

16(118) 2020

Стоит отметить, что страны ОЭСР по мере возможности упрощали правила доступа масок на свои рынки. Например, в США Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (FDA) выпустило в мае 2020 г. руководство, направленное на расширение доступности масок общего пользования и респираторов с фильтром твердых частиц (включая респираторы № 95) для медицинского персонала2. Некоторые страны облегчили торговлю средствами индивидуальной защиты, отменив тарифы либо приостановив лицензирование и сертификацию. Важность сохранения цепочек поставок была подчеркнута в совместном заявлении министров

Мониторинг экономической ситуации в России

Австралии, Брунея-Даруссалама, Канады, Чили, Мьянмы, Новой Зеландии и Сингапура. Импортные тарифы на маски были временно отменены в Аргентине, Бразилии, Канаде, Колумбии, Коста-Рике, ЕС, Индии, Корее и др. Следует отметить, что Колумбия, Эквадор, Малайзия и Украина запретили экспорт и устранили барьеры для импорта, что представляется логичным для обеспечения доступности масок внутри страны. Однако возникает вопрос: что произойдет, если все страны поступят одинаково?

По мнению ОЭСР, ограничения на экспорт влекут за собой три последствия: мешают некоторым странам, не имеющим производственных мощностей, получить доступ к маскам; могут создавать ситуации, когда страны, имеющие запасы масок, нуждаются в большем их количестве или должны импортировать другие необходимые медицинские принадлежности; способствуют росту цен, формированию черных рынков и мошенничеству

Международная торговля и инвестиции в глобальные цепочки создания стоимости масок – важный элемент многоаспектного ответа на пандемический кризис. По мере снижения дефицита важно восстановить более открытую международную торговую среду, в рамках которой отменены запреты на экспорт, а глобальная цепочка производства масок может полностью обеспечить всех, кто в них нуждается.

Ситуация в России

На создание производственных мощностей для выпуска медицинского оборудования, средств индивидуальной защиты и тестовдля выявления коронавируса Правительство Российской Федерации выделило 33 млрд руб. По данным Минпромторга России на 1 июня 2020 г., в сутки на российских предприятиях выпускалось почти 9 млн защитных масок1. К июлю ожидается прирост суточного производства медицинских масок еще примерно на 4 млн за счет запуска новых линий в Брянской области, в городе Почепе, где начнут работу мощности филиала Московского эндокринного завода.

Российские производители в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 299 «О внесении изменений в Правила государственной регистрации медицинских изделий» могут ускоренно получить регистрационные удостоверения на произведенные средства индивидуальной защиты2.

16(118) 2020

По результатам опроса, проведенного по заказу Минпромторга, 28% респондентов используют от 1 до 6 одноразовых масок в неделю3. Во многих российских регионах ношение маски является обязательным. Например, в Москве, согласно указу мэра, с 12 мая 2020 г. необходимо использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания (маски, респираторы) и рук (перчатки) при нахождении в транспорте общего пользования, в легковом такси, в транспортном средстве, осуществляющем перевозки пассажиров и багажа по заказу, а также при посещении предприятий торговли. С 1 июня маску или респиратор обязательно следует надевать при любом выходе на улицу.

2 марта Россия ввела временный запрет на экспорт медицинских масок, за исключением случаев международной гуманитарной помощи другим странам. Предполагалось, что ограничение будет действовать до 1 июня. Однако 3 мая Правительство России отменило мораторий на вывоз медицинских масок. В России отменен НДС на импорт медицинских изделий, в том числе масок.

Рекомендации для России

С целью минимизации рисков дефицита медицинских масок Минпромторгу России рекомендуется:

• •    создать веб-страницу на официальном сайте министерства, посвященную актуальной информации о состоянии производства и закупок масок и других СИЗ, которая в том числе должна содержать информацию для компаний, заинтересованных в производстве масок;

• •    разработать план формирования стратегических запасов средств индивидуальной защиты, в том числе порядок и график заключения предварительных соглашений с компаниями о быстрой конверсии сборочных линий во время эпидемиологических кризисов в целях развития мощностей по производству полипропиленовых нетканых материалов. Такой план должен предусматривать создание перечня компаний, которые потенциально могут преобразовать свои производственные линии под массированный выпуск средств индивидуальной защиты. Эти компании должны располагать соответствующим инвестиционным потенциалом и доступом к ресурсам. Минпромторг мог бы предусмотреть механизм предоставления субсидий или иных финансовых стимулов частным компаниям, участвующим в соответствующих производственных программах, на случай будущих чрезвычайных ситуаций;

• •    предусмотреть на период пандемии и возможных аналогичных кризисов в будущем механизм резервирования наиболее надежных масок для работников здравоохранения (с респираторами № 95 для наиболее уязвимых из них); маски более низкого уровня защиты можно использовать в других секторах;

  16(118) 2020

  
  

• •    инициировать на площадках ВТО и ОЭСР работу по заключению международного соглашения в целях обеспечения большей предсказуемости в международной торговле товарами медицинского назначения в условиях возможных новых вспышек заболеваемости COVID-19. Указанное соглашение должно предусматривать обеспечение прозрачности контрактов на поставку соответствующих товаров; общее снижение таможенных тарифов на основные товары медицинского назначения; регламентацию правил в части ограничений на их экспорт; инвестиции в совместные межгосударственные решения, в том числе за счет создания международных запасов основных товаров медицинского назначения, на которые в условиях пандемии предъявляется максимальный спрос. ж