Местное самоуправление и гражданское общество: проблемы взаимодействия

Зарождение и развитие механизма взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями в России имеет длительную историю. Участие народа в общественных делах проявлялось в вечевой демократии еще в Новгородской и Псковской феодальных республиках, являвших собой яркий пример самоуправляющихся городских общин.

Примеры вечевой демократии свидетельствуют не только о связи с прошлым по преемственности с предыдущими этапами развития, но и об аккумуляции интегрированного опыта, своими корнями уходящего в далекое средневековье XII–XIII вв. Например, на Руси еще в XIII в. существовала корпорация купцов, объединенная вокруг новгородской церкви Иоанна Предтечи. Данная общественная организация имела свой устав, органы управления, активно участвовала в общественной и государственной жизни. В период правления Екатерины II происходит становление государственных и частных некоммерческих благотворительных организаций, в Жалованных грамотах 1785 г. содержатся термины «управление» и «внутреннее управление». Под этим предполагалось «особое местное управление, осуществляемое определенными сословиями в своих интересах» [1].

Активно создавались различные частные общества после Отечественной войны 1812 г. Это общества ученых, корпорации купцов и ремесленников, литературные кружки, светские салоны (по нынешним временам их назвали бы клубами по интересам), политические общества, в том числе и тайные, как, например, общество декабристов, и т. д. Исследователи насчитывают в указанный период более 150 таких объединений. Эти зародыши гражданского общества, являя собой пример самоуправления, были связаны с инициативой, растущей снизу, с традициями, обычаями, навыками общежития, общественными надеждами и ожиданиями. Местные сообщества становились теми притягательными интересами объединительного характера, которые способствовали развитию социальных отношений и новых ценностей, где, по мнению Б.Н. Чичерина, есть и политический элемент, состоящий в том, что «каждый интерес должен иметь свое представительство». Актуальными в настоящее время звучат его слова о том, что местная власть только в «живом союзе с обществом почерпнет новые силы и приобретет надежную опору» [2].

Важную роль в укреплении взаимодействия органов местного самоуправления с общественностью сыграло Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. В частности, в Положении было предусмотрено, что земские гласные, входившие в состав уездного земского собрания, избирались поверенными городских и сельских обществ, а также землевладельцами. Общественные учреждения могли обращаться с жалобами в Правительственный Сенат на постановление земских собраний в случае превышения пределов власти, а также при нарушении их прав. Как видим, общественные объединения уже тогда были наделены полномочиями по участию в управлении и осуществлению контроля над деятельностью местной власти [3].

Местное самоуправление в лице земства, при всех недостатках и проблемах Земской реформы 1864 г., добилось видимых успехов. В образовании за земский счет было создано более 60 тыс. школ, содержались сотни тысяч учителей и земских врачей [4]. Участие общественных объединений в управлении местными делами существенно усилилось в начале ХХ в., значительно активизировалось движение по их созданию. Так, исследователи отмечают заметные сдвиги в развитии отечественного гражданского общества: с 1906 по 1909 гг. было образовано примерно 4800 общественных организаций [5].

Можно сказать, что земство открыло дорогу общественной активности и самоуправлению в России. У представителей различных сословий появилась возможность влиять на решения вопросов местного значения – социальные, культурные, территориального обустройства и многие другие.

В настоящее время, констатирует профессор Н.С. Тимофеев, как и сто и сто пятьдесят лет назад, социальное служение в местном сообществе рассматривается как фундамент развития гражданского общества. Идеалом признается «местное сообщество, продвигающее моральные ценности демократии и представляющее активное солидарное политическое участие на уровне своих сообществ» [6]. Государство, определяя пределы самостоятельности местного самоуправления, предусматривает в различных сферах местного самоуправления различную степень свободы. При этом могут реализоваться различные модели взаимодействия местной власти и общественных самодеятельных организаций, создаваемых населением, способствуя развитию муниципальной демократии на наиболее приближенном к населению уровне. При такой постановке вопроса в системе отношений «государство – местное самоуправление – гражданское общество» местное самоуправление выступает в роли связующего звена как элемент гражданского общества по вопросам, имеющим местное значение и представляющим исключительно местный интерес.

Сегодня мы ищем ответы на многие вопросы, опираясь на опыт прошлого, ведь перед обществом, хотя и в иной исторической обстановке, по сути дела, стоят те же задачи, что пытались решить с помощью земских реформ в XIX в. В настоящее время речь идет о том, чтобы на деле превратить местное самоуправление России в мощный общественный институт, силами которого будут осуществляться развитие и обустройство территорий, укрепление отечественной экономики и социальной сферы. Опыт показывает, что муниципальная власть может эффективно работать только при активном участии общественных структур, объединяющих усилия с местной властью для достижения единой цели – благополучия граждан. Между тем, по мнению Общественной палаты РФ, представленному в докладе «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год», спустя 10 лет Закон о местном самоуправлении № 131 так и не стал инструментом «самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения» [7]. И проблема видится главным образом в том, что у местной власти не получается эффективно взаимодействовать с гражданским обществом.

С 2003 г. в Федеральный закон № 131 было внесено столько дополнений и изменений, что муниципалитеты не всегда успевали перестраивать свою работу под новые реалии. Так, по подсчетам А.Н. Костюкова, к январю 2012 г. было принято 68 законов, касающихся его изменений, в соответствии с которыми было изменено более половины его статей (56 из 97), а также введено 12 новых. Многие статьи правились многократно: ст. 14 и 15 – 22 раза, ст. 16 – 25 раз, ст. 17 и 37 – 10 раз, ст. 50 – 13 раз, ст. 40 – 11 раз. Общее число изменений превысило две сотни [8; 9]. Не всегда оправданная политика передачи государственных полномочий на муниципальный уровень без достаточного их финансового обеспечения одновременно с чрезмерной централизацией финансовых ресурсов на федеральном уровне препятствует формированию активной позиции населения, создает условия для нарушения баланса отношений между населением и органами местного самоуправления.

Образовавшиеся нестыковки и надуманные противоречия во взаимодействии муниципальных и государственных органов, а также в их взаимоотношениях с общественностью призван устранить новый Закон о местном самоуправлении № 136-ФЗ от 27 мая 2014 г. [10].

Смысл изменений предполагает устранить эти противоречия, в целом повысить роль и самостоятельность местного самоуправления, максимально приблизить этот уровень власти к людям, которые проживают на конкретной территории. Как сказал по этому поводу В.В. Путин на заседании Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, «граждане должны до местной власти, что называется, в прямом смысле слова рукой дотянуться» [11]. В новом законе от 27 мая 2014 г. получило последовательное продолжение укрепление этого института как одного из приоритетов государственной политики. Законодательное закрепление получили явления, уже существующие в муниципальной практике: во многих крупных городах уже функционируют территориальные подразделения местных администраций. Вместе с тем представительных органов они не имеют.

Главная политическая новация рассматриваемого закона заключается в том, что регионам предоставляется право самим определять способ избрания глав муниципальных образований – напрямую населением или из состава представительной власти и формирования всех органов местного самоуправления на местах. Прежде всего меняется сам подход к правилам формирования местной власти. Он становится более гибким. Предусматривается законодательное закрепление двух новых типов муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. Для всех типов муниципальных образований закреплены 4 варианта формирования органов местного самоуправления и 4 функции должностей руководителей представительного органа, исполнительного органа и муниципального образования. Три из них могут применяться и в городских округах с внутригородским делением.

Первый вариант предполагает избрание главы муниципального образования на прямых выборах, при этом он возглавит представительный орган, а глава администрации будет назначен по контракту по результатам конкурсного отбора.

Второй – избрание главы муниципального образования депутатами городского парламента из своего числа, при этом он, как и в первом варианте, возглавит представительный орган, а глава администрации будет назначен по контракту по результатам конкурсного отбора.

Третий – глава муниципального образования избирается на прямых выборах и при этом руководит местной администрацией, а городские депутаты выбирают из своего числа председателя представительного органа.

Решать, по какому варианту формировать органы местного самоуправления и каким образом наделять полномочиями муниципального главу, будут своими законами субъекты Российской Федерации, в состав которых входят соответствующие муниципалитеты. В законе оговорено, что при избрании способа формирования органов местной власти обязателен учет мнения населения, который также должен фиксироваться в региональном законе. Характер введения инноваций не директивен, так как во многих городских округах муниципальное управление осуществляется эффективно в действующем варианте и не требует никаких реформирований.

Четвертый вариант рассчитан только на сельские поселения. Он предполагает совмещение должностей главы муниципального образования, председателя представительного органа и руководителя исполнительного органа. В сельских поселениях, особенно с малой численностью населения, данный вариант давно прижился и является наиболее оптимальным.

Во всех вариантах речь идет о сотрудничестве самостоятельных уровней власти, объединяющих усилия для обеспечения благополучия граждан. Государственная и муниципальная власти должны работать в едином ключе, в едином стиле, по единым нормативам. Закон призван устранить существующие здесь противоречия. Закон закрепляет минимальный перечень вопросов местного значения, который должен в любом случае находиться в исключительном ведении муниципальных образований: для сельских поселений – 13 полномочий, для всех остальных типов муниципальных образований – 16.

Законом установлены базовые перечни полномочий и вопросов местного значения, которые не могут передаваться на вышестоящие уровни власти и управления. Данные перечни могут дополняться региональным законодательством с обязательным обеспечением финансовыми ресурсами на их исполнение.

Внесены коррективы в порядок формирования представительного органа муниципального района. Сейчас в него на равной основе по одному главе и муниципальному депутату делегируют сельское и городское поселения. Теперь же субъекты РФ своим законом определяют, как предстоит формировать представительный орган муниципального района – на равной или пропорциональной основе. При этом при пропорциональном формировании ни у одного муниципального образования не должно быть больше одной трети представителей.

Законом также корректируются пропорции конкурсной комиссии, оценивающей кандидата для утверждения муниципальной думой главы местной администрации: комиссия должна состоять наполовину из экспертов от представительного органа муниципального образования и наполовину из экспертов от региона против 70 и 30 % соответственно в настоящее время. К тому же эксперты от региона будут направляться не региональным парламентом, как было до сих пор, а губернатором. Такие коррективы обосновываются тем, что глава местной администрации исполняет переданные региональной исполнительной властью полномочия за счет бюджетных средств субъекта РФ и ответственность за их целевое использование в равной мере ложится как на местную, так и на региональную власть.

Как видим, очередное реформирование системы местного самоуправления касается не только новых типов муниципальных образований, но и уже существующих. Сельские поселения оно затрагивает в части вопросов местного значения, остальные типы муниципальных образований – в части полномочий. Принятый в мае 2014 г. Федеральный закон о реформе местного самоуправления вкупе с Федеральным законом № 131-ФЗ от 2003 г. и саму реформу местного самоуправления с полным правом председатель Комитета Государственной думы России по федеральному устройству и вопросам местного самоуправления В. Кидяев с полным правом назвал одним из первых национальных проектов, начатых Президентом Российской Федерации В.В. Путиным [12].

Ссылки:

• 1.    Грамота на права и выгоды городам Российской империи. Пожалована Императрицей Екатериной II в 1785 году, 21 апреля // Антология мировой политической мысли : в 5 т. Т. IV. М., 1999. С. 340–342.

• 2.    Чичерин Б.Н. О земских учреждениях. СПб., 1998. С. 495.

• 3.    Степанов Д.И. Новые положения Гражданского кодекса о юридических лицах // Закон и право. 2014. № 7. С. 51.

• 4.    Решетников О.В. Социальное служение в местных сообществах как фундамент развитых институтов гражданского общества // Местное право. 2013. № 4–5. С. 93.

• 5.    Там же.

• 6.    Тимофеев Н.С. Местное самоуправление как ожидание новогодней ночи (к 150-летию земства) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 56.

• 7.    Доклад Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год // Вопросы местного самоуправления. 2014. № 3. С. 7.

• 8.    Костюков А.Н. Местному самоуправлению новая государственная защита // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 52.

• 9.    Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

• 10.    О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федер. закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.

• 11.    Стенограмма заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления. Иваново, 26 мая 2014 г. // Вопросы местного самоуправления. 2014. № 3. С. 51.

• 12.    Кидяев В. «Мы уходим от шаблонов, и это правильно» // Муниципальная власть. 2014. № 1. С. 7.