Местное самоуправление как элемент единой системы публичной власти

Утвержденные на всенародном голосовании в июле 2020 г. изменения в Конституцию РФ потребовали по-новому взглянуть на уже сформированную парадигму местного самоуправления. Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти официально включены в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80; ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Вопрос организации публичной власти находится в ведении Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).

Так же, как и на других уровнях публичной власти, первое приоритетное место среди форм самоуправления законодательно отведено формам непосредственной публичной власти [1]. Органы местного самоуправления являются второй группой форм местного самоуправления. Они так же, как и органы государственной власти, являются частью единой системы органов публичного управления (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ).

Всей полнотой власти по всем существующим предметам ведения России обладают органы государственной власти различных территориальных уровней. Это означает, что категория «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130), обозначая предметы ведения местного самоуправления, является частью государственных предметов ведения, которая добровольно передается местному сообществу для ответственного выполнения без вмешательства государства. При этом, государство отдает муниципалитетам отдельные права и обязанности по решению части государственных публичных дел, переданных им в виде вопросов местного значения. Как видим, население муниципальных образований самостоятельно и под свою ответственность (т.к. государство не вмешивается) осуществляет часть государственных функций с учетом различных особенностей проживания на данной территории в своих интересах.

В Указе Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления» [2] акцентировано внимание на важности различных сторон самостоятельности местного самоуправления в осуществлении публично-властных полномочий. Он обозначил важность концепции местного самоуправления, основанной на конституционных и международных принципах, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления[3]. Мы видим, что основная идея местного самоуправления поменялась. В ее основу была положена смешенная (общественногосударственная) теория развития местного самоуправления. Итогом стала тенденция постепенного привлечения органов местного самоуправления к реализации общегосударственных функций и общих публичных интересов, не всегда совпадающих с желаниями жителей муниципальных образований. централизованной и монолитной. Начало централизации власти положил Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 13.07.2020 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], который многократно менялся в сторону укрепления вертикали власти.

В настоящее время, несмотря на то, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ оно самостоятельно в пределах своих полномочий и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, автономность и независимость местного самоуправления от государственной власти сузилась до минимума. Парадигма конституционной модели публичной власти и местного самоуправления в ее системе стала четкой. Публичная власть едина. Конкуренция норм ст. 12 и статей гл. 8 Конституции РФ может повлечь за собой различные варианты развития взаимодействия государственной публичной власти и муниципальной публичной власти. Но уже сегодня поправки в Конституцию РФ и появление понятия «единая система публичной власти» увеличили вероятность переплетения функций и роста степени взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Из конкуренции конституционных норм о единстве публичной власти (ч. 3 ст. 132), но организационной обособленности органов местного самоуправления и наличия собственных полномочий (ст. 12) вытекает сложность механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Новое конституционное регулирование предполагает плотное переплетение форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, единая система публичной власти - это совокупность форм непосредственного публичного управления и согласованной Президентом РФ взаимодействующей системы органов единой системы публичной власти, связанных прочными правовыми связями и вступающими в различные властеотношения в интересах государства и населения соответствующих территорий. Цель такой системы -эффективность реализации власти, построение экономически сильного правового государства с мощным внешнеполитическим имиджем и патриотичным, уважающим свою власть населением.

Для четкого и правильного понимания того, чье согласованное функционирование и взаимодействие обеспечивает Президент РФ, необходимо изменить определение органов местного самоуправления, закрепленное в ст. 2 Закона № 131-ФЗ, и изложить его в следующей редакции: органы местного самоуправления - это не государственные органы публичного управления муниципального образования, формируемые с участием органов государственной власти и государственных должностных лиц непосредственно населением и (или) представительным органом муниципального образования, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в интересах государства и населения соответствующей территории.

На наш взгляд, в связи с конституционным изменением концепции власти понятие местного самоуправления необходимо изложить в законе в следующей редакции: местное самоуправление в Российской Федерации -форма публичной власти, обеспечивающая во взаимодействии с другими формами публичной власти в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Такие изменения будут первыми шагами формирования модели межуровневого взаимодействия с сохранением части компетенционной и организационной самостоятельности местного самоуправления.