Местное самоуправление в политической системе общества

Необходимость обращения к теме местного самоуправления вызвана перестройкой политического устройства в современной России. Структурные изменения в общественных отношениях, внедряемые «сверху», требуют научного анализа и оценки. Объективное распределение полномочий между центральной властью и местным управлением должно стать условием успешной трансформации политической системы. Становится очевидным, что система организации местной власти, в свою очередь, выступает критерием, по которому можно определить сущность политической системы государства.

Институт местного самоуправления занимает особое положение в политической системе Российского государства. С одной стороны, занимает нижний уровень в вертикали власти, с другой – представляет самостоятельную форму политической самоорганизации населения на определенной территории. Принято считать, что уровень развития местного самоуправления является значимым показателем демократичности социума, свидетельством активности граждан и их вовлеченности в процессы общественной самоорганизации, важным параметром реального распределения власти в обществе и степени централизации децентрализации государственного управления.

Особое внимание российских ученых и практиков к данной проблематике стало проявляться с середины XIX в., в период проведения земской реформы 1864 г., когда возникла потребность в изменении общественного уклада и стала очевидной необходимость поиска новых форм управления огромной территорией (Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др.). Именно в этот период выявились основные теоретические и практические проблемы, что потребовало концептуального осмысления: как выделить дела, присущие по своей природе муниципальному управлению, и дела, которые передаются государством органам местного самоуправления. Данные проблемы и стали ключевыми в научных дискуссиях представителей различных школ и идейно-политических направлений. При исследовании местного самоуправления было выделено два основных подхода: теория общины (В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков) и государственная теория (А.Д. Градовский, В.П. Безобразов). Институт местного самоуправления активно изучается и на современном этапе (В.Я. Гельман, А.Г. Барабашев, С.А. Авакьян и др.).

Споры о том, какую роль играет местное самоуправление в государственном устройстве современной России, продолжаются. Что представляет собой этот институт в условиях трансфор- мации российского общества, какие перспективы ожидают его? Можно ли сегодня говорить о том, что институт местного самоуправления в нашей стране сложился как устойчивое образование, имеющее свои права, обязанности, полномочия? Является ли он действительно легитимным и по-настоящему самостоятельным? Ответы на эти вопросы, казалось бы, существуют. Так, в ст. 12 Конституции Российской Федерации «признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», 8 глава Основного закона страны посвящена местному самоуправлению.

В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, в которой оно определяется как «право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».

В соответствии с Конституцией РФ был принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, действовавший до 2009 г., а также ныне существующий закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. В субъектах Федерации также приняты и нормативно-правовые акты. Так, в ст. 6 Конституции Республики Бурятия признается самостоятельность местного самоуправления, в п. 2 этой же статьи декларируется, что органы государственной власти Республики Бурятия содействуют работе органов местного самоуправления, оказывают им помощь и осуществляют координацию их деятельности. В республике принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия» от 5 сентября 1995 г. № 176-I, а также законы о муниципальной службе, о выборах в органы местного самоуправления, разработаны иные правовые акты муниципальных образований.

В целом можно констатировать, что в Российской Федерации в последнее двадцатилетие создана солидная нормативно-правовая база, регулирующая взаимоотношения в сфере местного самоуправления.

Однако следует отметить, что в российском обществе еще нет четкого понимания сущности института местного самоуправления в системе государственно-общественных отношений. В научных и общественных кругах до сих пор продолжаются дискуссии о статусе и месте его в госу- дарстве.

В рамках статьи рассмотрим некоторые подходы к изучению сущности и роли местного самоуправления на современном этапе. В федеральном законе № 131 «местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Таким образом, можно сделать вывод, что местное самоуправление в России, по сути, не является ни институтом гражданского общества, ни органом государственной власти. Можно считать, что в определенной мере оно олицетворяет собой пограничное и связующее звено между государством и обществом. В то же время местное самоуправление отражает уровень связанности государства и общества, меру подключения граждан к ведению и решению государственных вопросов.

Местное самоуправление тесно сотрудничает с населением для решения насущных проблем жизнедеятельности. Также ему передано обширное поле юрисдикции: принимать решения, обязательные для местных жителей, составлять акты, имеющие общегосударственное значение и действие.

Кроме того, местное самоуправление – это одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина, например, «право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». По сути, государство признает определенную организационную обособленность органов местного самоуправления. Авторы отдельных публикаций считают, что в Конституции РФ содержится не имеющее аналогов в законодательстве даже стран с развитой демократией положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

С другой стороны, органы местного самоуправления являются одним из специфических уровней власти, учитывают и волю государства, и интересы населения. Они наделяются отдельными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству. Деятельность органов местного самоуправления всецело осуществляется в рамках Конституции, федеральных законов, законов субъектов и т.д. В связи с этим для сохранения необходимого баланса важно развивать институты непосредственной демократии, т.е. формы участия населения в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения, контроль за реализацией принятых решений (собрания граждан, отчеты выборных лиц и др.).

Казалось бы, и Конституция, и федеральный закон о МСУ предоставляют перспективы свободного и ничем не ограниченного развития самоуправления. Как отмечает М.А. Шамхалов, одна из причин сложности адекватной оценки и изучения проблемы местного самоуправления на современном этапе заключается в том, что все еще не ясно, является ли местное самоуправление самостоятельным, независимым от государства институтом гражданского общества или же составляет органическую часть государственной власти, занимающую ее низшую ступень [1].

Вопрос о самостоятельности и независимости местного самоуправления обсуждается неоднократно. Причиной послужила вышеуказанная ст. 12 Конституции РФ. Также в п. 1 ст. 130 Конституции провозглашается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

На наш взгляд, именно буквальная трактовка этих статей Конституции, где местное самоуправление рассматривается как совершенно самостоятельный уровень власти, не входящий в систему органов государственной власти, вводит некоторых исследователей в заблуждение.

Как отмечает И.Н. Некрасова, абсолютизация данной нормы и рассмотрение ее в отрыве от иных конституционных положений искажают представление о роли местного самоуправления в нашей стране. Здесь уместно подчеркнуть, что эту роль надо оценивать в свете ст. 3 Конституции, где говорится, что в России действует единая система власти народа, элементами которой являются центральные, региональные и местные (муниципальные) органы власти. Конечно, они организационно обособлены друг от друга и самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинакова: они имеют собственную законодательно установленную компетенцию, а реализация их решений осуществляется через систему государственного принуж- дения. Поэтому исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти «по вертикали» [2].

Еще более резкую оценку дает С.А. Авакьян: «Совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти... не надо создавать себе и населению иллюзию, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только» [3].

В современной России, как отмечает В.А. Головин, «большое распространение получила «либеральная» концепция, которая во многом следует общественной теории. В соответствии с этой концепцией местное самоуправление должно быть полностью самостоятельной властной структурой, формирование которой одновременно будет означать формирование в России гражданского общества».

При этом автор отмечает некоторые особенности, что для России с ее огромным и разнородным пространством, отличающимся низкой плотностью и слабыми коммуникационными связями, характерна локализация политических интересов. Местные сообщества здесь довольно компактны, но разбросаны в огромном количестве по обширной территории.

Другой особенностью России является повышенный интерес центральной власти к контролю над политическим пространством. Он обусловлен стремлением сохранить единство и территориальную целостность государства, части которого слабо связаны друг с другом по горизонтали. Отсюда явное преобладание вертикальных отношений «центр – периферия» над горизонтальными «от региона к региону, от местного сообщества к местному сообществу». В этих условиях трудно представить ситуацию, когда государство будет следовать идеалам общественной теории и признает политическое отделение местного самоуправления от государственной власти [4].

В Конституции РФ, в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ разграничиваются предметы ведения государственных органов, субъектов Федерации и местного самоуправления. К вопросам, которые население территории решает под свою ответственность, относятся: охрана здоровья, общественный порядок, обеспечение водо-, электро- и газоснабжением и др. Однако эти и многие вопросы не могут быть сугубо только местными. И зачастую возникают проблемы, которые необходимо решать как на местном, так и на государственном уровне. Речь идет о здравоохранении, образовании, экологии, социальной защите и др. Государство, субъекты Федерации решают эти проблемы на общегосударственном, региональном уровне, тогда как органы местного самоуправления – с учетом своих территориальных особенностей. Кроме того, в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ указано, что «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».

Многие практики считают, что основная проблема муниципалитетов – финансовая. Имея большие полномочия и неся ответственность за широкий блок социально-экономических вопросов, многие муниципальные образования не могут решить свои проблемы, т.к., не имеют достаточных финансовых средств и иных рычагов управления. В этой ситуации можно согласиться с образным сравнением местного самоуправления с «подростком», который имеет «родителей» в лице органов государственной и региональной власти, однако «родители» ограничивают его самостоятельность постоянным контролем и ограничением финансовых расходов.

Из-за уровня развития общества в целом, сложности и противоречивости государственного устройства нельзя отделять и противопоставлять систему местного самоуправления и государственного управления. Следовательно, необходимо признать, что местное самоуправление входит в единую систему публичной власти, при этом обладает собственной компетенцией и полномочиями для решения местных вопросов.

И второй немаловажный аспект, на который обращает внимание М.А. Шамхалов, – нет единства мнений по вопросу о том, чем органы местного самоуправления отличаются от органов государственной власти, ведающих вопросами местного управления, где именно проходит линия разграничения между ними. Этим во многом объясняется тот факт, что остается неясным вопрос о характере соотношения трех уровней политического и социального управления – федерального, регионального и местного, о характере их взаимоотношений, разграничении между ними полномочий и функций и т.д. [1].

По мнению Х. Ибрагимова, «основная проблема становления местной власти состоит в том, что она порождается на данном историческом этапе реформирования нашей страны государством, в то время как по своей природе является властью гражданской, т.е. властью, порождаемой гражданским обществом. Автор считает, что именно это принципиальное противоречие приводит к тому, что реальное становление муниципальной власти происходит в условиях борьбы двух взаимоисключающих тенденций, а именно:

• •    конституирования муниципальной власти как местного звена государственной власти, наделенной собственной компетенцией и, следовательно, обладающей относительной самостоятельностью;

• •    становления муниципальной власти как выражения того, что местное гражданское сообщество стало субъектом властных отношений и отныне находится с государством в отношениях диалога.

Принципиальное различие сущности и последствий этих двух вариантов развития зачастую не осознается, между тем практически все задачи, возлагаемые на институт местного самоуправления, а именно: стабилизация системы властных структур, возрождение гражданского общества и традиций непосредственной демократии и общественного самоуправления, становление института гражданина и т.д., возможно решить лишь при реализации второго варианта – становления местного самоуправления как негосударственной власти [5].

По мнению О.С. Юхименко, становление местного самоуправления есть, по существу, гражданское самоопределение местного сообщества, в результате чего возникает новый субъект власти, в известном смысле противостоящий государственной власти, являющийся ее антитезисом и выполняющий функцию сдерживания и компенсации государственной власти [6].

Как отмечает В.А. Головин, один из экспертов «Стратегии 2020», «главной спецификой политического института местного самоуправления выступает приближенность этого уровня местной власти к своему источнику, т.е. к народу, воля которого и определяет характер и особенности функционирования всей системы политической власти в государстве» [7].

Таким образом, рассмотрев различные трак- товки понимания местного самоуправления, можно отметить, что важнейшим подходом к пониманию сущности института местного самоуправления следует признать подход общественногосударственного дуализма, который предполагает баланс властных и общественных начал. Безусловно, значительна роль местного самоуправления как политического института власти, обладающего при этом общественно-гражданскими началами, в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и общественная жизнь людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу, ядро гражданского общества.

Исследователи проблем местного самоуправления приходят к выводу, что состояние и перспективы этого института в нашей стране зависят от того, какая концепция берется за основу. Исходя из этого, будет определяться статус местных органов по отношению к органам государственной власти, взаимоотношение центра и территории, участие населения.

Непременным условием для самоидентификации политической системы местного самоуправления является наличие собственной политической сферы проявления. Как известно, сфера государственного политического проявления выражается в правовых нормах. Это значит, что местное самоуправление должно иметь в рамках правовых норм, установленных государством, свою политическую нишу, заполняемую в режиме саморегулирования. При такой постановке вопроса теоретические споры об отношении политической системы местного самоуправления к государственной власти потеряют всякий смысл, поскольку гораздо важнее создание сбалансированных отношений между центром и периферией с целью оживления местной общественной жизни.