Местное самоуправление в России: ожидание больших перемен или точечная настройка?

оплаты труда при большой личной ответственности за решение вопросов местного значения. Обосновано, что изменения, вносимые в главу 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, напрямую не приведут к значительным преобразованиям в функционировании данного института публичной власти. Результаты проведенной работы могут быть использованы в деятельности федеральных и региональных органов власти, а также служить базой для дальнейших исследований по указанной теме.

Местное самоуправление, муниципальные образования, местные бюджеты, муниципально-территориальное устройство, Конституция Российской Федерации.

В настоящее время в России органы государственной власти и ученые значительное внимание уделяют вопросам и проблемам пространственного развития страны и ее регионов, необходимости формирования и реализации системной и эффективной федеральной региональной и внутрирегиональной политики. Так, Указом Президента РФ от 16 января 2017 года № 13 были утверждены Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года; в 2019 году – Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 года № 207-р) и план ее реализации (Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2019 года № 3227-р). Локальные территории (муниципальные образования) в большинстве стран мира в настоящее время рассматриваются в качестве базиса для формирования условий и факторов устойчивого развития более крупных социально-экономических систем (региона и страны в целом). В свою очередь местное самоуправление является наиболее приближенным к конкретным потребностям и интересам населения уровнем публичной власти, а с другой стороны – формой прямого народовластия, то есть дает жителям населенных пунктов возможность самостоятельно решать вопросы и проблемы местного значения.

Первые месяцы 2020 года ознаменовались началом заметных преобразований, связанных с активным обсуждением и принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», предусматривающего совершенствование отдельных общественнополитических, экономических основ развития страны и изменение порядка функционирования органов власти, в том числе и в части института местного самоуправления. Изменения, вносимые данным законом в Конституцию Российской Федерации, в соответствии с Указом Президента РФ от 3 июля 2020 года № 445 «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками» вступили в силу с 4 июля 2020 года по результатам их одобрения на общероссийском голосовании, состоявшемся 1 июля 2020 года.

Сущность изменений, внесенных в главу 8 «Местное самоуправление» Конституции Российской Федерации, заключается в следующем.

• 1.    В статью 132 введен новый пункт: «3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». В статью 131 введен новый подпункт: «1.1. Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом».

• 2.    Из пункта 1 статьи 132 исключено положение о том, что органы местного самоуправления «осуществляют охрану обще-

• ственного порядка»; в свою очередь в данный пункт добавлено положение «в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи»; формулировка «устанавливают местные налоги и сборы» заменена на «вводят местные налоги и сборы»; в пункте 2 статьи 132 уточнена формулировка относительно передачи органам местного самоуправления государственных полномочий: «Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств».

• 3.    В статье 133 уточнено положение относительно гарантий местному самоуправлению права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций.

• 4.    В главе 8 впервые сделана отсылка на общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленные федеральным законом (вероятно, речь идет о Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Во время обсуждения в январе – марте 2020 года и после принятия данных изменений в Конституцию РФ российские ученые, эксперты, политические деятели высказывали совершенно разные мнения2 относитель- но влияния поправок на перспективы развития местного самоуправления в России: от нейтральных (поправки принципиально ничего не поменяют и только уточнят и урегулируют отдельные положения) и крайне положительных (поправки усилят гарантии местному самоуправлению) до крайне отрицательных (поправки завершат процесс фактической ликвидации реального местного самоуправления в стране и полностью подчинят его органам государственной власти, позволят не допустить представителей оппозиционных сил к управлению муниципалитетами).

С позиции автора статьи, к оценкам указанных изменений нужно относиться взвешенно, четко понимать реальные проблемы развития института местного самоуправления в России и искать пути их решения, а также анализировать и оценивать дальнейшие шаги, которые будут предприниматься органами власти в этой сфере. Кроме того, немаловажным является тот факт, что 30 января 2020 года Президент России В.В. Путин в г. Красногорске Московской области провел очередное заседание Совета по развитию местного самоуправления, посвященное роли местного самоуправления в реализации национальных проектов.

По его итогам президент страны 1 марта 2020 года утвердил перечень поручений3, в число которых входит, в частности, разработка Правительством РФ в срок до 1 октября 2021 года проекта Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года, в срок до 1 сентября 2020 года – разработка методических рекомендаций по организации участия органов местного самоуправления в реализации региональных проектов для обеспечения достижения целевых показателей соответствующих национальных проектов. Решение этих сложных задач, на наш взгляд, требует научного осмысления реальных тенденций и проблем функционирования института местного самоуправления в стране, находящегося в фактически постоянном и порой непредсказуемом процессе его реформирования, а также определения научных задач по совершенствованию концептуальных основ его функционирования. Это и явилось целью представленной статьи.

Следует отметить, что вопросы реформирования института местного самоуправления находятся в фокусе внимания многих зарубежных (см., например, [1–8]) и российских (среди наиболее известных из них можно назвать Р.В. Бабуна [9], Е.М. Бухвальда [10], В.Н. Лексина [11], Э. Маркварта [12], А.В. Одинцову [13], А.С. Пузанова [14], А.Н. Швецова [15; 16], В.А. Щепачева [17; 18], А.Н. Широкова [19], Е.С. Шугрину [20]) ученых. Вопросы развития муниципальных образований обстоятельно рассматриваются Вологодским научным центром Российской академии наук в течение всей 30-летней истории его функционирования (см. например, [21–24]). Научная новизна исследования, основные результаты которого отражены в статье, заключается в системном анализе и научной оценке итогов реформирования института местного самоуправления в России в последние годы, обосновании задач по дальнейшему совершенствованию и повышению эффективности функционирования этого института публичной власти, исходя из выявленных тенденций и проблем, а также политических решений, принятых руководством страны в начале 2020 года. Оригинальность проведенного анализа заключается в использовании различных источников информации: данных Росстата, Федерального казначейства и Министерства финансов РФ, а также результатов анкетного проса глав муниципальных образований Вологодской области.

Далее более подробно остановимся на наиболее значимых за последние 5–6 лет (2014–2019 гг.) решениях (изменениях, внесенных различными федеральными законами в 131-ФЗ), принятых на федеральном уровне и повлиявших на функционирование института местного самоуправления, попытаемся дать их оценку.

• 1.    Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ сокращено количество вопросов местного значения сельских поселений до 13. При этом законом субъекта Российской Федерации за сельскими поселениями могут быть закреплены отдельные вопросы городских поселений.

• 2.    В соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ глава муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, выдвинутых конкурсной комиссией по результатам

• 3.    Федеральным законом от 3 апреля 2017 года № 62-ФЗ установлена возможность фактического преобразования муниципальных районов в городские округа посредством объединения с городским округом всех поселений, входящих в состав муниципального района.

• 4.    Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ введен новый вид муниципального образования – муниципальный округ (несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации); установлена возможность объединить все поселения муниципального района (с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района) и преобразовать его в муниципальный округ. В таком случае фактически речь идет о возможности ликвидации поселенческого уровня управления.

• 5.    В соответствии с Федеральными законами от 2 августа 2019 года № 307-ФЗ и от 2 августа 2019 года № 313-ФЗ муниципальные образования получили право предоставлять «горизонтальные» межбюджетные трансферты – субсидии другим муниципальным образованиям. Указанный механизм открывает возможности, в том числе, и для развития межмуниципального «хозяйственного» сотрудничества.

Органы государственной власти субъектов Федерации получили право самостоятельно определять порядок формирования (избрания) органов местного самоуправления на всей территории региона, приняв соответствующий закон. До вступления в силу 136-ФЗ такой порядок определялся на местном уровне (уставами муниципальных образований). Принятие этого закона привело к тому, что в значительном числе субъектов Федерации (в том числе и Вологодской области) прямые выборы населением глав муниципальных образований на муниципальных выборах были заменены на избрание главы представительным органом муниципального образования из своего состава. Главы местных администраций («сити-менеджеры») в данном случае назначаются представительным органом муниципального образования по результатам конкурса, проводимого конкурсной комиссией, половина состава которой формируется высшим должностным лицом субъекта Федерации. В связи с этим в реальности речь идет не о повышении эффективности функционирования местного самоуправления, как было заявлено, а об ослаблении института и дальнейшем усилении вертикали власти.

конкурса, и возглавлять местную администрацию. В этом случае жители муниципалитета вообще никак не участвуют в формировании исполнительной власти на местах.

Для понимания общей ситуации, сложившейся в системе местного самоуправления в России в настоящее время, проанализируем основные параметры организационных и финансово-экономических основ его функционирования.

В России локальный уровень управления подвергся существенным преобразованиям после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым с 1 января 2009 года (в некоторых субъектах РФ – с 1 января 2006 года) на всей территории страны были созданы муниципальные образования пяти видов: городские округа, муниципальные районы и входящие в их состав городские и сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения. Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ в 131-ФЗ установлена возможность формирования двух новых видов муниципальных образований – городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов, а Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ – муниципальных округов.

На 1 января 2019 года на территории России функционировало 21501 муниципальное образование, что на 2706 единиц меньше, чем в 2006 году и на 2406 – чем в 2009 году. Наибольшее число муниципальных образований сформировано в Приволжском федеральном округе, наименьшее – в Северо-Кавказском (табл. 1). Наименьшая численность муниципальных образований отмечена в Магаданской области (9), городе Севастополе (10), Сахалинской области (18), наибольшая – в Республике Татарстан (956), Республике Башкортостан (895) и Республике Дагестан (761). Наибольшая численность муниципальных районов – в Алтайском крае (59), городских поселений – в Ленинградской области (80), сельских поселений – в Республике Татарстан (872), городских округов – в Свердловской области (68), внутригородских муниципальных образований – в Москве (146). Подавляющее число муниципалитетов (80,8%) составляют сельские поселения.

Самое значительное сокращение численности муниципальных образований (на 21–22%) за 2006–2018 гг. произошло в

Таблица 1. Число муниципальных образований в России по федеральным округам на конец года, ед.

Федеральный округ	2006 год	2009 год	2018 год								2018 год к 2006 году, %	2018 год к 2009 году, %
	всего	всего	всего	МР	ГО	ГО с ВГД	ВГР	ВТГ ФЗ	ГП	СП	всего	всего
Центральный	5444	5353	4204	375	137	0	0	146	394	3152	77,2	78,5
Северо-Западный	1836	1807	1406	143	56	0	0	111	201	895	76,6	77,8
Южный	1736	1745	1981	157	41	0	0	10	96	1677	114,1	113,5
Северо-Кавказский	1430	1702	1588	104	39	1	3	–	30	1411	111,0	93,3
Приволжский	6805	6359	5673	430	91	1	9	–	325	4817	83,4	89,2
Уральский	1351	1351	1326	92	110	1	7	–	77	1039	98,1	98,1
Сибирский	4190	4186	3351	266	71	0	0	–	182	2832	80,0	80,1
Дальневосточный	1415	1404	1972	164	66	0	0	–	185	1557	139,4	140,5
В целом по РФ	24207	23907	21501	1731	611	3	19	267	1490	17380	88,8	89,9
Составлено по: Формирование местного самоуправления в Российской Федерации: стат. бюл. / Росстат. URL: https://www.gks.ru/folder/11110/document/13263 Условные обозначения видов муниципальных образований здесь и далее в таблицах: МР – муниципальные районы; ГО – городские округа, ГО с ВГД – городские округа с внутригородским делением, ВГР – внутригородские районы, ВТГФЗ (или ВГМОФЗ) – внутригородские территории городов федерального значения, ГП – городские поселения, СП – сельские поселения. На начало 2019 года функционировали 3 городских округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск), в них – 19 внутригородских районов.

Центральном (прежде всего за счет преобразования муниципальных районов в городские округа в Московской области с упразднением поселений этих районов) и СевероЗападном (в связи с активными процессами объединения сельских поселений во многих регионах округа и преобразований районов в городские округа в Калининградской области) федеральных округах.

Говоря об изменении числа муниципальных образований России, нельзя не отметить активно проводившиеся в 2011–2019 гг. преобразования муниципальных районов в городские округа (с 2019 года – также и в муниципальные округа) с упразднением городских и сельских поселений районов и фактически полной ликвидацией поселенческого уровня управления в ряде субъектов РФ. Наиболее активно эти процессы происходили в 2015 (29 преобразований; табл. 2 ), 2017 (24 преобразований) и 2018 гг. (28 преобразований); среди субъектов наибольшее количество преобразований за весь период наблюдалось в Московской (35),

Калининградской (11) и Нижегородской (9) областях. При этом следует отметить, что в Федеральном законе № 131-ФЗ не предусмотрена возможность прямого преобразования муниципальных районов в городские округа, поэтому органы власти использовали «обходные пути» для законного проведения таких преобразований [23].

Далее рассмотрим ситуацию с местными бюджетами. Следует отметить, что местными налогами являются всего лишь два налога (налог на имущество физических лиц и земельный налог). Кроме того, в местные бюджеты зачисляется часть поступления от федеральных налогов и сборов (налог на доходы физических лиц; единый сельскохозяйственный налог; единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности; налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения; отдельные виды государственной пошлины).

По итогам 2019 года 52,4% общего объема доходов местных бюджетов России аккумулировалось в городских округах, 36,8% –

Таблица 2. Преобразования муниципальных районов России в городские и муниципальные округа в 2011–2019 гг.

Год	Субъект РФ и наименование муниципальных районов (МР), преобразованных в городские округа (ГО), муниципальные округа (МО)	Общее кол-во преобразований
2011	1.    Нижегородская область (2): Выксунский МР – ГО «город Выкса»; Шахунский МР – ГО «город Шахунья». 2.    Алтайский край (1): Славгородский МР – Славгородский ГО	3
2012	1.    Пермский край (2): Лысьвенский МР – Лысьвенский ГО; Губахинский МР – ГО «город Губаха». 2.    Нижегородская область (1): Первомайский МР – ГО «город Первомайск»	3
2013	Не было преобразований	0
2014	1.    Тульская область (3): Алексинский МР – ГО город Алексин; Ефремовский МР – ГО город Ефремов; поселения Ленинского МР присоединены к ГО город Тула. 2.    Калининградская область (4): Гвардейский МР – Гвардейский ГО; Озерский МР – Озерский ГО; Гурьевский МР – Гурьевский ГО; Гусевский МР – Гусевский ГО. 3.    Нижегородская область (1): Сокольский МР – Сокольский ГО. 4.    Иркутская область (1): Ангарский МР – ГО Ангарское городское муниципальное образование. 5.    Магаданская область (2): Омсукчанский МР – Омсукчанский ГО; Среднеканский МР – Среднеканский ГО	11
2015	1.    Московская область (7): Егорьевский МР – ГО Егорьевск; Каширский МР – ГО Кашира; Мытищинский МР – ГО Мытищи; Озерский МР – ГО Озеры; Подольский МР объединен с ГО Подольск и ГО Климовск в единый ГО Подольск; Серебряно-Прудский МР – ГО Серебряные Пруды; Шаховской МР – ГО Шаховская. 2.    Калининградская область (4): Зеленоградский МР – ГО город Зеленоградск; Краснознаменский МР – ГО город Краснознаменск; Правдинский МР – ГО город Правдинск; Славский МР – ГО город Славск. 3.    Ставропольский край (1): Минераловодский МР – Минераловодский ГО. 4.    Нижегородская область (3): Кулебакский МР – ГО «город Кулебаки»; Навашинский МР – ГО Навашинский; Чкаловский МР – ГО «город Чкаловск». 5.    Оренбургская область (5): Абдулинский МР – Абдулинский ГО; Гайский МР объединен с ГО город Гай в Гайский ГО; Кувандыкский МР – Кувандыкский ГО; Сорочинский МР объединен с ГО город Сорочинск в Сорочинский ГО; Яснен-ский МР – Ясненский ГО. 6.    Магаданская область (6): Ольский МР – Ольский ГО; Северо-Эвенкийский МР – Северо-Эвенкийский ГО; Сусуман-ский МР – Сусуманский ГО; Тенькинский МР – Тенькинский ГО; Хасынский МР – Хасынский ГО; Ягодинский МР – Яго-динский ГО. 7.    Чукотский автономный округ (3): Иультинский МР – ГО «Эгвекинот»; Провиденский МР – ГО «Провидения»; Чаун-ский МР – ГО «Певек»	29
2016	1.    Тверская область (1): Удомельский МР – Удомельский ГО. 2.    Республика Коми (1): МР Вуктыл – ГО Вуктыл. 3.    Калининградская область (4): Багратионовский МР – Багратионовский ГО; Немановский МР – Немановский ГО; Полесский МР – Полесский ГО; Черняховский МР – Черняховский ГО	6
2017	1.    Московская область (12): Зарайский МР – ГО город Зарайск; Истринский МР – ГО город Истра; Коломенский МР объединен с ГО город Коломна в Коломенский ГО; Красногорский МР – ГО Красногорск; Луховицкий МР – ГО Луховицы; Люберецкий МР – ГО Люберцы; Наро-Фоминский МР – Наро-Фоминский ГО; Павлово-Посадский МР – ГО Павловский Посад; Рузский МР – Рузский ГО; Ступинский МР – ГО Ступино; Чеховский МР – ГО Чехов; Шатурский МР – ГО Шатура. 2.    Тверская область (1): Осташковский МР – Осташковский ГО. 3.    Ставропольский край (9): Благодаренский МР – Благодаренский ГО; Георгиевский МР объединен с ГО Город Георгиевск в Георгиевский ГО; Изобильненский МР – Изобильненский ГО; Ипатовский МР – Ипатовский ГО; Кировский МР – Кировский ГО; Нефтекумский МР – Нефтекумский ГО; Новоалександровский МР – Новоалександровский ГО; Петровский МР – Петровский ГО; Советский МР – Советский ГО. 4.    Нижегородская область (1): Перевозский МР – ГО Перевозский. 5.    Сахалинская область (1): Углегорский МР – Углегорский ГО	24

2018	1.    Белгородская область (6): МР «Алексеевский район и город Алексеевка» – Алексеевский ГО; МР «Город Валуйки и Валуйский район» – Валуйский ГО; Грайворонский МР – Грайворонский ГО; Новооскольский МР – Новооскольский ГО; МР «Шебекинский район и город Шебекино» – Шебекинский ГО; Яковлевский МР – Яковлевский ГО. 2.    Костромская область (1): Мантуровской МР объединен с ГО город Мантурово в ГО город Мантурово. 3.    Московская область (6): Орехово-Зуевский МР – ГО Ликино-Дулево; Клинский МР – ГО Клин; Дмитровский МР – Дмитровский ГО; Талдомский МР – Талдомский ГО; Можайский МР – Можайский ГО; Ногинский МР – Богородский ГО. 4.    Тверская область (2): Каширский МР – Каширский ГО; Нелидовский МР – Нелидовский ГО. 5.    Ярославская область (1): Переславский МР объединен с ГО город Переславль-Залесский в ГО город Переславль-Залесский. 6.    Калининградская область (3): Балтийский МР – Балтийский ГО; Нестеровский МР – Нестеровский ГО; Светлогорский МР – Светлогорский ГО. 7.    Пермский край (8): Кизеловский МР – ГО «Город Кизел»; Краснокамский МР – Краснокамский ГО; Гремячинский МР – Гремячинский ГО; Оханский МР – Оханский ГО; Горнозаводской МР – Горнозаводской ГО; Соликамский МР объединен с Соликамским ГО в Соликамский ГО; Чайковский МР – Чайковский ГО; Усольский МР объединен с Березниковским ГО в Березниковский ГО. 8.    Тюменская область (1): Голышмановский МР – Голышмановский ГО	28
2019	Преобразования муниципальных районов в городские округа: 1.    Московская область (10): Волоколамский МР – Волоколамский ГО; Воскресенский МР – ГО Воскресенск; Ленинский МР – Ленинский ГО; Лотошинский МР – ГО Лотошино; Одинцовский МР объединен с ГО Звенигород в Одинцовский ГО; Пушкинский МР – Пушкинский ГО; Раменский МР – Раменский ГО; Сергиево-Посадский МР – Сергиево-Посадский ГО; Солнечногорский МР – ГО Солнечногорск; Щелковский МР – ГО Щелково. 2.    Кировская область (2): Богородский МР – Богородский ГО; Санчурский МР – Санчурский ГО. 3.    Пермский край (1): Оханский МР – Оханский ГО. 4.    Нижегородская область (1): Воротынский МР – ГО Воротынский. 5.    Тверская область (1): Вышневолоцкий МР объединен с ГО Вышний Волочек в Вышневолоцкий ГО. 6.    Брянская область (1): Новозыбковский МР объединен с ГО Новозыбков в Новозыбковский ГО. Преобразования муниципальных районов в муниципальные округа (МО): 1.    Тверская область (4): Андреапольский, Весьегонский, Лесной, Оленинский. 2.    Кемеровская область (13): Гурьевский, Ижморский, Кемеровский, Крапивинский, Ленинск-Кузнецкий, Прокопьевский, Промышленновский, Топкинский, Тяжинский, Чебулинский, Юргинский, Яйский, Яшкинский. 3.    Красноярский край (1): Пировский	16 МР – ГО; 18 МР – МО
Составлено по: Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям / Росстат. URL: https://www.gks.ru/ folder/11110/document/13282

в муниципальных районах (табл. 3). На сельские поселения приходилось 4,8% доходов, хотя больше всего образовано именно сельских поселений (около 17,4 тыс. ед.).

За 2006–2019 гг. наибольшую динамику показали доходы местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (рост составил 6,1 раза), а также поселений (4,4 раза), за 2009–2017 гг. – бюджеты внутригородских муниципальных образований (3,0 раза) и городских округов (2,2 раза; см. табл. 3). Однако в сопоставимых ценах (с учетом индекса потребительских цен) по сравнению с 2009 годом отмечается снижение доходов всех местных бюджетов (за исключением внутригородских территорий городов федерального значения и городских округов, за счет которых в среднем по России прирост составил 4%). При этом следует отметить, что число вопросов местного значения муниципальных образований (за исключением сельских поселений) увеличилось за 13 лет в полтора раза, выросло и количество переданных на местный уровень государственных полномочий. Эти факты свидетельствуют о том, что у органов местного самоуправления стало меньше возможностей, финансовых ресурсов для полного и качественного решения всех вопросов и проблем местного значения.

Таблица 3. Динамика доходов бюджетов муниципальных образований России за 2006–2019 гг., млн руб.

Вид муниципального образования	2006 год	2009 год	2017 год	2018 год	2019 год	2019 год к 2006 году, раз	2019 год к 2009 году, раз
Городские и сельские поселения	88988,5	242427,5	367284,8	362922,1	392745,7	4,41 (1,68*)	1,62 (0,85*)
Муниципальные районы	611703,7	981675,6	1532911,1	1646154,6	1738576,5	2,84 (1,08)	1,77 (0,93)
Городские округа	715434,0	1153651,3	1851835,8	2135197,0	2478899,2	3,46 (1,32)	2,15 (1,12)
Внутригородские МО городов федерального значения	5047,6	10218,5	27611,9	29612,6	30942,3	6,13 (2,33)	3,03 (1,58)
Местные бюджеты (2006 год**)	102486,6	–	–	–	–	–	–
Внутригородские районы	–	–	2242,6	2866,3	3435,1	–	–
Городские округа с внутригородским делением			67318,5	72573,5	82596,4	–	–
Все МО	1523660,4	2387972,9	3849204,7	4249326,1	4727195,1	3,10 (1,18)	1,98 (1,04)
* Здесь и далее в таблицах в скобках представлен темп роста значений показателя в сопоставимых ценах (с учетом индекса потребительских цен). ** Бюджеты муниципальных образований, не относившихся в 2006 году к поселениям, районам или городским округам. Примечание. В полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ вступил во всех субъектах Российской Федерации с 1 января 2009 года. Ряд субъектов приступил к реализации закона с 1 января 2006 года. В остальных же субъектах с 2006 по 2008 год продолжали функционировать прежние муниципалитеты (районные, городские администрации). Поэтому здесь и в дальнейшем при анализе информация по ним представлена отдельно (строка «местные бюджеты»). Составлено по: Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов / Официальный сайт Федерального казначейства Российской Федерации. URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannye-byudzhety-subektov

В общем объеме доходов местных бюджетов налоговые доходы в 2019 году составляли 28,4%; неналоговые – всего 5,7%; их доли незначительно сократились по сравнению с 2006 или 2009 годом (на 2–3 п. п.). Наибольшая доля налоговых доходов в среднем по России отмечается в доходах городских поселений (44,0%) и внутригородских территорий городов федерального значения (58,1%).

Доля собственных (налоговых и неналоговых) доходов за весь анализируемый период не превышала 60% (за исключением внутригородских территорий) от общего объема доходов местных бюджетов (табл. 4). В нашем исследовании под собственными доходами понимались суммарно все налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов (вместе с тем в Бюджетном кодексе Российской Федерации к собственным доходам относятся все доходы местных бюджетов за исключением субвенций). Минимальное значение данного показателя в 2019 году отмечалось в муниципальных районах (24,5%). Кроме того, настораживает тот факт, что к 2019 году по сравнению с 2009 годом показатель заметно снизился в городских округах в целом по стране (на 12,8 п. п.).

Большую часть собственных доходов местных бюджетов составляют не местные налоги, а отчисления от НДФЛ: в 2019 году в целом по всем муниципалитетам России он формировал 52,9% собственных доходов. В районах доля данного налога еще выше – 64,9%, а самая низкая его доля в сельских поселениях – 22,9% и внутригородских районах (0%). Этот налог объективно является одним из определяющих для развития всех муниципалитетов России. На его объем (размер налогооблагаемой базы) и собираемость могут непосредственно влиять и местные органы власти.

В то же время местные налоги (налог на имущество физических лиц и земельный

Таблица 4. Доля собственных (налоговых и неналоговых) доходов бюджетов муниципальных образований России за 2006–2019 гг. в общем объеме доходов, %

Вид муниципального образования 2006 год 2009 год 2017 год 2018 год 2019 год 2019 год к 2006 году, п. п. 2019 год к 2009 году, п. п. Сельские поселения – – 41,4 38,6 35,7 – – Городские поселения – – 57,4 58,4 52,7 – – Городские и сельские поселения 33,3 40,6 48,6 47,0 42,9 +9,6 +2,2 Муниципальные районы 27,6 24,9 25,9 25,0 24,5 -3,1 -0,5 Городские округа 49,6 51,6 41,6 40,7 38,8 -10,8 -12,8 Внутригородские МО городов федерального значения (ВМОГФЗ) 77,0 55,0 73,2 68,0 66,6 -10,4 11,6 Местные бюджеты (2006 год) 46,4 – – – – Внутригородские районы – – 47,4 35,7 34,9 – – Городские округа с внутригородским делением – – 41,7 42,4 39,0 – – Все МО 39,7 39,6 36,2 35,4 34,1 -5,6 -5,5 Составлено по: Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов / Официальный сайт Федерального казначейства Российской Федерации. URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannye-byudzhety-subektov налог) не стали значимым фактором в формировании бюджетов муниципалитетов, т. к. в 2019 году доля первого в объеме собственных доходов всех местных бюджетов страны составляла всего 3,0%, доля второго – 10,2%. Вместе с тем земельный налог является основой для формирования бюджетов сельских поселений: его доля в собственных доходах составила в 2019 году 44,5%. За 2006–2019 гг. в среднем по городским и сельским поселениям страны она увеличилась на 15,5 п. п.

В структуре безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов в местные наибольшую долю в 2019 году составляли субвенции (49,6%); на дотации и субсидии приходилось 14,1 и 27,4% соответственно. Высокая доля субвенций обусловлена тем, что на уровень муниципальных районов и городских округов передан большой объем государственных полномочий, а соответственно и объем субвенций из федерального и регионального бюджетов на их исполнение. За 2006–2019 гг. в структуре безвозмездных поступлений снизилась доля дотаций (на 14,9 п. п.), но выросла доля субсидий (на 13,3 п. п.). В бюджетах сельских поселений и внутригородских районов преобла- дают дотации (43,6 и 61,2% соответственно), в бюджетах городских поселений – субсидии (44,5%). Это обусловлено тем, что у городских поселений больше возможностей и острее потребность участия в различных федеральных и региональных государственных программах на софинансирование тех или иных расходов, мероприятий (в том числе по переселению из ветхого и аварийного жилья, что особо актуально для последних лет).

В структуре расходов местных бюджетов России преобладают расходы на образование (48,3% всех расходов), национальную экономику (12,0%), жилищно-коммунальное хозяйство (11,8%), управление – общегосударственные вопросы (8,8%). В бюджетах поселений высока доля расходов на управление, ЖКХ и культуру (22,2, 33,3 и 15,3% соответственно). За 2006–2019 гг. в целом по муниципалитетам России снизилась доля расходов на здравоохранение (эти полномочия были фактически переданы на уровень субъекта Федерации) и межбюджетные трансферты. В то же время увеличились расходы на национальную экономику (с 4,8 до 12,0%), ЖКХ (с 4,1 до 11,8%) и образование (с 35,6 до 48,3%). Рост доли расхо- дов на «Национальную экономику» в основном обусловлен тем, что по данному разделу проходят расходы муниципалитетов на дорожное хозяйство и транспорт.

По итогам 2019 года бюджеты городских и сельских поселений, городских округов исполнены с дефицитом, общий объем которого по всем видам муниципалитетов России составил 0,7% от объема собственных доходов бюджетов (табл. 5). Наиболее неблагоприятная ситуация складывается с бюджетами городских округов: суммарный дефицит их бюджетов составил 16,3 млрд руб.

Долговые обязательства муниципальных образований за 10 лет выросли почти в 3,6 раза (с 105,2 млрд руб. в 2006 году до 380,1 млрд руб. в 2019 году; табл. 6 ). На 1 января 2019 года объем долговых обязательств муниципальных образований составил 23,6% по отношению к объему собственных (налоговых и неналоговых) доходов местного бюджета. Тенденцией последних лет являются заметное увеличение в структуре муниципального долга доли кредитов, полученных муниципалитетами в кредитных организациях, и сокращение доли муниципальных гарантий и бюджетных кредитов.

Ситуация с ростом муниципальных заимствований еще раз подчеркивает факт недостаточности собственной финансовоэкономической базы муниципальных образований для самостоятельного и эффективного решения всех вопросов местного значения. Таким образом, в России сложилась неэффективная налогово-бюджетная система, которая предопределяет слабую собственную доходную базу местных бюджетов и низкий уровень их поддержки со стороны вышестоящих бюджетов.

Следует также отметить, что в соответствии с финансово-экономическим обоснованием к Федеральному закону № 131-ФЗ, сделанным в 2003 году, оценка расходов местных бюджетов составляла 8,1% от объема валового внутреннего продукта (ВВП). Поскольку после принятия указанного Федерального закона перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения расширился, то имеются все основания использовать данный показатель как базовый ориентир фактической стоимости расходных обязательств местных бюджетов по решению вопросов местного значения. Вместе с тем консолидированный объем доходов местных бюджетов

Таблица 5. Профицит (+), дефицит (-) бюджетов муниципальных образований России за 2006–2019 гг.

Вид муниципального образования	Профицит (+), дефицит (-) бюджета, млн руб.				Профицит (+), дефицит (-) бюджета, % к собственным доходам бюджета
	2006 год	2009 год	2018 год	2019 год	2006 год	2009 год	2018 год	2019 год
Сельские поселения	–	–	2672,0	-631,2	–	–	3,3	-0,8
Городские поселения	–	–	796,2	-232,4	–	–	0,9	-0,3
Городские и сельские поселения	2184,9	6222,2	3468,2	-863,7	7,4	6,3	2,0	-0,5
Муниципальные районы	9826,0	-18859,6	15956,7	6654,1	5,8	-7,7	3,9	1,6
Городские округа	-94,6	-39669,3	-806,3	-16312,1	0,0	-6,7	-0,1	-1,7
Внутригородские МО городов федерального значения	360,2	-65,1	-373,6	465,4	9,3	-1,2	-1,9	2,3
Местные бюджеты	-2169,0	–			-4,6	–
Внутригородские районы	–	–	34,1	92,3	–	–	3,3	7,7
Городские округа с внутригородским делением	–	–	461,8	-829,7	–	–	1,5	-2,6
Все МО	10107,5	-52371,8	18741,0	-10793,7	1,7	-5,5	1,2	-0,7

Составлено по: Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов / Официальный сайт Федерального казначейства Российской Федерации. URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannye-byudzhety-subektov

Таблица 6. Динамика и структура долга муниципальных образований Российской Федерации в 2006–2019 гг.

Наименование показателя 2006 год 2009 год 2017 год 2018 год 2019 год 2019 год к 2006 году, п. п. Общий объем муниципального долга, млрд руб. 105,16 134,87 367,98 371,87 380,11 361,46% Структура муниципального долга, % 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 – – муниципальные ценные бумаги 10,90 5,28 5,73 4,87 5,60 -5,30 – кредиты от кредитных организаций 32,92 45,15 65,55 68,99 68,26 35,34 – бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы России 33,04 32,00 24,57 23,25 24,23 -8,81 – муниципальные гарантии 21,68 17,10 4,15 2,89 1,91 -19,77 – иные долговые обязательства 1,45 0,46 0,002 0,001 0,001 -1,45 Составлено по: Объем и структура государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований / Министерство финансов Российской Федерации. URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_ debt/subdbt в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Так, в 1997 году он составлял 10,9% к ВВП, в 2019 году – всего 4,3%.

Ключевым фактором эффективного управления развитием территорий является обеспеченность органов публичной власти квалифицированными кадрами. В 1990-е годы в России проходило становление и формирование системы государственного и муниципального управления в новых рыночных условиях, формирование принципов, механизмов, подходов к обеспечению органов власти кадрами (квалифицированными работниками). В соответствии со 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления (МСУ) составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольно-счетный орган, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Вместе с тем в органах местного самоуправления, особенно поселенческого уровня, наиболее остро ощущается недостаток профессиональных кадров. Это обусловлено следующими основными причинами.

Во-первых, это низкий уровень оплаты труда муниципальных служащих (осо- бенно в поселениях) по сравнению с государственными служащими и в среднем по экономике. В среднем по России размер оплаты труда в органах местного самоуправления в 2018 году составлял всего 74% от средней зарплаты по экономике (без учета субъектов малого предпринимательства), а в Центральном, СевероЗападном и Сибирском округах – еще меньше (57, 75 и 77% соответственно; табл. 7).

Во-вторых, недостаточная привлекательность работы в органах местного самоуправления, особенно в сельской местности, для молодых специалистов и высококвалифицированных кадров из-за ограниченных перспектив профессионального и карьерного роста, а также неурегулированности некоторых вопросов, касающихся прохождения муниципальной службы.

Тенденцией последних лет является сокращение численности работников органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований – в среднем на 7,4% в 2018 году по сравнению с 2010 годом (см. табл. 7). Однако в Южном (где это во многом обусловлено вхождением в состав России в 2014 году Республики Крым и города федерального значения Севастополь), СевероКавказском, Уральском и Дальневосточном федеральных округах значения показателя выросли. Наибольшая численность ра-

Таблица 7. Численность и среднемесячная начисленная заработная плата работников органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований в 2010 и 2018 гг.

Территория Численность работников (на конец года), чел. Среднемесячная заработная плата, руб. Среднемесячная заработная плата по экономике региона в целом, руб.** Соотношение, %*** 2010 год 2018 год 2018 год к 2010 году, % 2018 год* 2010 год 2018 год 2018 год к 2010 году, % 2018 год В целом по РФ 506961 469236 92,6 32,0 21258 36946 173,8 49895 74,0 Федеральные округа: Центральный 113932 90154 79,1 22,9 20642 36549 177,1 63909 57,2 Северо Западный 40336 33393 82,8 23,9 25216 42525 168,6 56984 74,6 в т. ч. Вологодская область 6671 4297 64,4 36,8 18706 32354 173,0 40589 79,7 Южный 51100 53775 105,2 32,7 18965 31300 165,0 35388 88,4 СевероКавказский 29293 29505 100,7 29,9 14880 25620 172,2 29048 88,2 Приволжский 108583 100948 93,0 34,3 16691 30385 182,0 36350 83,6 Уральский 46484 47516 102,2 38,5 32886 56671 172,3 54021 104,9 Сибирский 88553 74789 84,5 43,5 19425 32711 168,4 42753 76,5 Дальневосточный 28680 39156 136,5 47,8 32440 50313 155,1 58397 86,2 ботников органов МСУ зафиксирована в Сибирском и Дальневосточном округах: 44–48 человек в расчете на 10000 чел. населения. Вместе с тем низкие значения могут быть обусловлены выводом ряда работников за штат органов местного самоуправления в муниципальные (автономные, казенные, бюджетные) учреждения (например, централизованные бухгалтерии, социально-культурные объединения и т. д.), которые будут реализовывать функции по решению соответствующих вопросов местного значения.

В 2018 году максимальный размер среднемесячной заработной платы ра- ботников органов МСУ зафиксирован в Дальневосточном и Уральском округах (53–57 тыс. руб.), наименьший – в СевероКавказском округе (25,6 тыс. руб.), что связано с объективными различиями в стоимости жизни в этих регионах.

С переходом к двухуровневой системе организации муниципального управления (муниципальный район и входящие в его состав поселения) и необходимостью формирования каждым муниципальным образованием команды профессионалов для управления развитием и ключевыми сферами жизнеобеспечения особую остроту приобрел вопрос, связанный с качественными

Таблица 8. Дополнительное профессиональное образование (ДПО) кадров в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований, чел.

Показатель 2006 год 2009 год 2016 год 2017 год 2018 год 2018 год к 2006 году, % Профессиональная переподготовка 3790 3080 4983 5384 6908 182,3 Повышение квалификации 42683 38833 56150 57094 71931 168,5 Стажировка, всего 227 100 – – – – ДПО (стажировка) за границей 109 27 19 14 56 51,4 Итого получили дополнительное профессиональное образование 46700 42040 61152 62492 78895 168,9 % от общей численности работников, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы 13,6 11,6 18,6 19,4 20,0 +6,4 п. п. Составлено по: Обучение кадров муниципальной службы по видам дополнительного профессионального образования, группировкам органов местного самоуправления / Росстат. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/gosudar/ tabl1-mun.xls характеристиками кадрового обеспечения органов местного самоуправления.

В период 2006–2018 гг. дополнительное образование ежегодно получали в целом по России от 42 до 79 тыс. работников, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы (табл. 8). В основном это работники местных администраций. Наиболее распространенной формой получения дополнительного образования являются курсы повышения квалификации. Например, в 2018 году ее избрали почти 72 тыс. чел., или 91,2% от общего числа получавших дополнительное образование. В то же время такие формы допобра-зования, как стажировки, в последние годы практически не используются. До минимума сократилось число зарубежных стажировок (в 2018 году за рубежом стажировалось всего 56 человек).

Кроме того, данные табл. 8 свидетельствуют о том, что все годы в какой-либо форме проходили обучение не более 20% всех работников органов МСУ в России. Однако этого явно недостаточно, так как повысить квалификацию всех сотрудников в таком случае удастся не ранее чем через пять лет.

По мнению глав муниципалитетов Вологодской области4, наиболее значимыми проблемами, которые снижают возможности для эффективного решения вопросов и проблем социально-экономического развития муниципальных образований, являются следующие (перечень и значимость этих проблем остаются постоянными все годы проведения опроса глав – 2006–2019 гг.):

– недостаточность финансовых ресурсов (дефицит собственных доходных источников, недостаточность финансовой поддержки со стороны государства);

– несовершенство законодательства, касающегося вопросов функционирования и развития муниципальной власти в целом;

– ограниченность полномочий в сфере экономического развития муниципалитета и наличие полномочий, не имеющих непосредственного отношения к институту местного самоуправления;

– отсутствие механизмов учета балансов бизнеса, власти и населения в процессе развития территории;

– недостаточно эффективное взаимодействие с органами государственной власти (зависимость от региональных органов управления, бюрократические препятствия);

– отсутствие информации, необходимой для мобилизации собственных доходов (о налогоплательщиках и т. д.);

– неукомплектованность органов местного самоуправления квалифицированными кадрами;

– пассивность местного населения.

Главы муниципалитетов Вологодской области отмечают, что меньше всего они могут повлиять на решение проблем безработицы и трудоустройства населения, обеспечения населения жильем, формирования и развития экономической базы в муниципальном образовании, развития малого бизнеса, в жилищно-коммунальном хозяйстве, привлечения туристов.

Проанализировав тенденции и выявив проблемы функционирования института местного самоуправления в России, можно сделать вывод о том, что пока в общем виде внесенные в Конституцию РФ изменения вряд ли напрямую позволят решить и что-то кардинально поменять в указанной сфере. Важно понимать, как будет дальше развиваться система местного самоуправления (в том числе в рамках разработанных и утвержденных новых Основ государственной политики в области развития местного самоуправления): будут ли эти изменения заметные и принципиальные (в том числе требующие принятия нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») или это будет точечная «настройка» отдельных положений, регламентирующих финансово-экономические, организационные и иные основы функционирования муниципального уровня управления.

Важную роль в этих процессах должна сыграть российская наука, дав объективный ответ о роли муниципальных образова- ний в пространственном развитии страны, в системе ее стратегического планирования, о статусе и месте института местного самоуправления в системе публичной власти в России в современных, быстроменяющихся условиях. Для этого необходимо решить следующие задачи.

• 1.    Разработать и обосновать концептуальные основы совершенствования государственной политики в области развития местного самоуправления в России (в части нормативно-правовых, финансово-экономических, организационных его основ), в том числе с учетом положений Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года, реализации государственных программ и национальных проектов.

• 2.    Обосновать методический инструментарий для проведения типологизации муниципальных образований для целей реализации региональной политики по развитию муниципальных образований и местной социально-экономической политики, учитывающий особенности демографической ситуации, системы расселения, уровня и динамики развития экономики и специфических природных условий муниципального образования.

• 3.    Оценить действия, предпринимаемые органами государственной власти субъектов РФ по развитию муниципальных образований, института местного самоуправления; сформировать базу (создать открытый информационный ресурс) таких эффективных практик, а также базу эффективных практик решения всех вопросов местного значения муниципалитетов. Разработать практические рекомендации по включению территориальных разделов и аспектов в документы стратегического планирования субъектов РФ.

• 4.    Выявить закономерности между достигнутым уровнем социально-экономического развития муниципального района, городского округа (в том числе типа муниципалитета по уровню развития) и моделью

• 5.    Разработать методические рекомендации органам государственной власти субъектов РФ по реализации государственной политики в области развития местного са-

• моуправления (с учетом внедрения проектного подхода к управлению на федеральном, региональном и местном уровнях), включающие разделы по мерам и инструментам регулирующего воздействия для территорий с разным уровнем развития, поддержке института местного самоуправления.

организации системы местного самоуправления (порядка избрания/назначения главы муниципального образования, главы местной администрации, формирования/из-брания представительного органа муниципального образования), функционирующей в субъектах РФ; обосновать наиболее эффективную модель. Разработать алгоритм формирования оптимального муниципальнотерриториального устройства в регионе (в т. ч. для оценки эффективности преобразования муниципальных образований и возможного преобразования в ряде случаев муниципальных районов в городские или муниципальные округа) в целях создания сети самодостаточных, саморазвивающихся городских и сельских поселений.

Таким образом, вклад проведенного исследования, основные результаты которого представлены в статье, в развитие теоретической науки заключается в обосновании научных направлений и задач в сфере анализа и разработки направлений по совершенствованию функционирования местного самоуправления; в развитие прикладной науки – в анализе основных тенденций и проблем развития данного института публичной власти в России и оценке вносимых в главу про местное самоуправление Конституции РФ изменений в 2020 году.