Местное самоуправление в Российской Федерации: централизация или децентрализация?

Президент РФ В.В. Путин неоднократно заявлял, что одним из приоритетных направлений деятельности государственной власти на современном этапе является совершенствование политики в области развития местного самоуправления (МСУ). Он отмечал, что «одним из ключевых вопросов государственного управления является вопрос региональной политики», которая «должна быть более эффективной и совершенной», подчеркивая, что «процесс формирования эффективного местного самоуправления пока нельзя назвать завершенным»1. Таким образом, на повестке дня сегодня остро стоит вопрос преобразования системы местного самоуправления в общегосударственной системе политического управления.

Будучи относительно самостоятельным общественно-политическим институтом, местное самоуправление как наиболее приближенный к населению уровень политической власти тесно взаимосвязано с государственным уровнем власти. Согласно Конституции РФ, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, но это не означает, что МСУ находится вне системы государственно-властных отношений и независимо от государства; это означает организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные вопросы, но не отделение местного самоуправления от государства.

Проблема взаимодействия государственной власти и власти муниципальной является актуальной и находится в центре внимания научных кругов. Современные исследователи обеспокоены политическими процессами, связанными с усилением централизации и ослаблением демократизации в результате реформирования системы МСУ. В. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова, Н. Борисова отмечают, что «институциональный контекст муниципальных реформ существенно изменился, на смену стихийной фрагментации и регионализации российского государства 1990-х годов пришла политика рецентрализации управления страной, получившая название “федеральная реформа”» [Гельман и др. 2008: 334-335]. Реформа местной власти повлекла за собой фактическое встраивание местного самоуправления в иерархическую систему централизованного управления страной, что, по мнению В. Гельмана, вело к негативным последствиям с точки зрения местной демократии и усугубляло проблемы неэффективности местного самоуправления [Гельман 2008]. Тенденция централизации, как писал А. Солженицын, уже приводила к тому, что «зачатки местного самоуправления душились государственной властью из-за серьезной боязни вырастить подлинное народное самоуправление объединительных движений в народе» [Солженицын 1998: 187-192]. Аналогичный вызов перед системой местного самоуправления существует и сегодня. Ряд специалистов отмечают, что с принятием в 2003 г. закона о местном самоуправлении № 131-ФЗ1 (далее – закон № 131-ФЗ) на федеральном уровне был взят курс на ограничение политической самостоятельности местного самоуправления в пользу централизованного контроля, укрепления финансовой зависимости местных бюджетов, а также на отказ от местной демократии. По мнению Е.В. Гриценко, заложенный в федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. принцип недопустимости осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами уже не находит своего закрепления в новом законе 2003 г. С введением закона № 131-ФЗ степень реальной свободы и автономии местного самоуправления снизилась [Гриценко 2004].

Идея вертикали власти, введенная в практику политического управления России в ответ на угрозы безопасности страны и с целью скорейшего восстановления централизованной федерации, привела к гипертрофированному государственному контролю, выражавшемуся в бесконечных проверках со стороны государственных органов. Абсолютное большинство респондентов муниципальных сообществ признают реальный уровень самостоятельности муниципальной власти низким, отмечая недостаточность собственной финансово-экономической базы, нечеткость разграничения полномочий, гипертрофию контрольного механизма государства.

Наблюдалась тенденция к усилению государственной власти и сокращение демократизации посредством подбора сити-менеджера конкурсной комиссией с участием региональных властей с использованием финансовых, коммуникационных и организационно-контрольных механизмов. Так, А.Е. Чирикова и В.Г. Ледяев отмечают, что «введение института сити-менеджера привело к фактическому завершению достраивания “вертикали власти” на локальном уровне» [Чирикова, Ледяев 2015: 8-9].

С дальнейшим усилением централизации и сокращением основ демократии связывают нововведения 2014 г. (принятие федерального закона РФ № 136-ФЗ от 27 мая 2014 г. «О внесении изменений в статью 26 ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»), а затем и существенные поправки 2015 г. Н.А. Серова отмечает направленность реформ на усиление государственного контроля над муниципалитетами с использованием правовых и финансовых рычагов управления [Серова 2015]. Е.Б. Зюзина и А.А. Романовский признают усиление властной вертикали, сокращение возможностей граждан влиять на местную власть [Зюзина, Романовский 2015: 67-68].

Общий тренд на усиление институциональной централизации сохраняется и несет с собой серьезные риски местной социальной, инфраструктурной дестабилизации. В частности, региональные аналитики отмечают наличие конфликтогенных структур на уровне МСУ [Дахин 2011], наличие теневых политических альянсов и теневых структур влияния [Дахин, Семенов, Стрелков 2017] (например, события в Кондопоге, Бирюлево и др., где местные элиты задают тон произвольной, часто незаконной и коррупционной «регионализации» городского социального порядка).

Перспективы политического управления Российской Федерации связаны с развитием сетевого, горизонтального муниципально-гражданского партнерства. В сфере развития муниципального бизнеса можно считать устоявшимся (и нормативно закрепленным) принцип развития муниципально-частного партнерства. Для некоммерческой сферы жизни муниципалитетов нужен тот же принцип. В целом это и есть перспективное поле сетевого социально-экономического партнерства муниципальной власти и жителей муниципального образования. В этом направлении может быть найден разумный баланс между организационной самостоятельностью органов местного самоуправления и эффективной государственной политикой на всех уровнях власти, и эта проблема является чрезвычайно важной.

Важно, чтобы местное самоуправление как значимое звено в системе публичной власти становилось полноправным партнером и для институтов государственной власти, и для институтов гражданского общества. Включенность активного гражданского муниципального сообщества в принятие решений на федеральном и региональном уровнях должно обеспечить эффективность и устойчивость публичной власти в стране, стать гарантом динамичного развития городских и сельских территорий. Основным вектором развития, как считают многие специалисты, должна стать стабилизация поля самостоятельного ведения муниципалитетов. В качестве ресурсов, способствующих бесконфликтному взаимодействию государственных и муниципальных органов власти, можно выделить создание необходимых нормативно-правовых, организационных, финансово- экономических и административно-управленческих условий для расширения практик вовлечения городского населения, прежде всего его активной части, в систему местного самоуправления; обеспечение социальных коммуникаций представительных институтов городского самоуправления и креативных городских сообществ по целям и путям стратегического развития муниципалитета.