Местное самоуправление: особенности законодательства и функционирования в странах постсоветской Азии

Становление в Казахстане и республиках Центральной Азии цивилизованного гражданского общества, независимых общественных институтов служит основой и гарантией необратимости демократических преобразований. Без самоорганизации граждан, многообразия гражданских инициатив невозможно по-настоящему эффективное функционирование государственных механизмов, их демократическое реформирование, полноценная и благополучная жизнь человека.

Местное самоуправление как важный элемент гражданского общества занимает особое место в системе управления общественными и государственными делами в странах постсоветской Азии. Успешное социально-экономическое развитие республик в значительной степени зависит от правильной организации местного государственного управления и самоуправления. Для азиатских республик СНГ институт местного самоуправления не нов. Так, в Республике Узбекистан махалля как форма самоуправления населения имеет многовековую историю. Как отмечает С.М. Адилходжаева, «становление и развитие махалли как общественного института уходит в глубь веков. Еще в первом тысячелетии на территории Древних Бактрии, Согдианы, Хорезма строительство магистральных каналов, организация ирригационных работ была возложена на местную общину. Махалля на протяжении всей истории была с людьми – в дни радости оказывала поддержку, в дни печали и скорби протягивала руку помощи нуждающимся, немощным, хаша-ром мобилизовала общие силы для строительства домов, каналов, озеленения улиц. Нередко мудрое слово аксакала прекращало распри и восстанавливало мир и спокойствие в семье, между соседями. В махалле осуществлялось преемство опыта, знаний, мастерства. Очевидно, этим и объясняется тот факт, что махалля как общественная ценность и уникальный социальный институт был сохранен многими поколениями в периоды нестабильностей, при различных политических режимах и государственных устройствах. Институт махалли на территории Центральной Азии возник гораздо раньше, чем в Европе были созданы органы местного самоуправления, поэтому в эволюционном развитии махалля более совершенна и утвердилась в народном сознании гораздо прочнее и этот фактор используется в Узбекистане при активизации гражданского общества» [1].

В Кыргызстане институт манапов как элемент общественного самоуправления в период российского подданства перерос в местное государственное управление [2]. В Казахстане самоуправление берет начало еще с эпохи возникновения родовых и племенных общин, со времен формирования кочевого уклада жизни казахов. На курултаях кочевников избирались родовые старшины, родовые общины обладали обширной автономией, действовал суд биев вплоть до присоединения Казахстана к Российской империи. Известный знаток права кочевников С. Узбекулы [3] в своей монографии исследовал систему организации государства Тауке-хана (ХVII в.), где присутствовали элементы самоуправленческих начал. После падения Казахского ханства и вхождения населенных казахами территорий в состав Российской империи продолжали избирать ага-султанов окружных приказов и управителей областей, аульных старшин, суды биев (судей) из представительной знати. Для решения некоторых вопросов местного значения созывались аульные и волостные сходы.

В Туркменистане общинное самоуправление туркменских племен действовало еще с конца XVIII в. М.О. Хаитов отмечает: «Сельская община была независимым и самостоятельным звеном общественной организации. Основным органом общинного самоуправления у туркмен являлся выборный орган, который именовался маслахатом. На заседаниях маслахатов решались практически все важнейшие вопросы, касающиеся общины и в целом населения. Таким образом, именно через деятельность сельских общин – органов общинного самоуправления – осуществлялись функции государства» [4].

В период функционирования советской командно-административной системы хотя и провозглашалась власть народа, на деле все сводилось к укреплению централизма, пусть и «демократического». Известно, что советские конституции республик 1978 г. не содержали такого понятия, как «местное самоуправление». Органами государственной власти на местах были Советы народных депутатов. И многие проблемы сегодня в формировании органов самоуправления и их деятельности связаны, прежде всего, с представлениями о старых советах, о всевластии представительных органов. Советы народных депутатов, от поселковых до Верховного Совета, фактически бездействовали, однако в первые годы независимости республик они были уже законодательно обеспечены определенной долей самостоятельности. Более того, некоторое время действовали даже на принципах верховенства: председатель местного совета становился одновременно руководителем исполкома. Но в условиях, когда грань между госуправлением и самоуправлением фактически отсутствовала, вести речь о наделении реальными рычагами власти членов местных сообществ не приходилось. Так что те же комитеты общественного самоуправления, появившиеся, например, в Казахстане в середине 1990-х гг., выступали лишь в качестве добровольных помощников государственных органов, решая незначительные вопросы социально-бытового характера [5].

Перед азиатскими республиками, получившими независимость, со всей остротой встала задача разработки новых принципов и методов управления территориями, которые бы обеспечивали расширение политической хозяйственной активности, инициативы и самостоятельности местного населения. Основы местного самоуправления закреплены в конституциях Казахстана, Узбекистана, Кыргызстана, Таджикистана и Туркменистана. Действующие конституции государств Центральной Азии выделяют отдельную сферу гражданской самостоятельности, активности и самоорганизации граждан – местное самоуправление, определяя, что его органы не входят в систему органов государственной власти, действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед населением.

В практике большинства зарубежных стран Основной закон очень кратко освещает вопросы местного самоуправления. Это характерно и для конституций республик Центральной Азии. Если в конституциях Туркменистана и Кыргызстана местное народовластие выделено отдельной главой «Местное самоуправление», то в

Конституции Казахстана вопросы данной области включены в главу «Местное государственное управление и самоуправление», в Конституции Узбекистана – в главу «Органы государственной власти на местах» одной статьей. А в Конституции Таджикистана вопросы местного самоуправления сформулированы в главе «Местная власть» одной строчкой.

Согласно конституциям в Туркменистане систему местного самоуправления образуют Ген-геши и органы территориального общественного самоуправления, в Узбекистане органами самоуправления в поселках, кишлаках и аулах, а также в махаллях городов, поселков, кишлаков и аулов являются сходы граждан. В Таджикистане органами самоуправления в поселке и селе является джамоат, в Кыргызстане местное самоуправление осуществляется местными сообществами (кенешами). В Конституции Казахстана не обозначено название органа местного самоуправления, но в ст. 89 указано, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах.

Черты традиционного Востока (коллективизм, почитание старших и др.) находят отражение и на конституционном уровне: в Кыргызстане сходы избирают аксакала (председателя) органа местного самоуправления, в Туркменистане Ген-геши (органы местного самоуправления) выполняют свои обязанности безвозмездно, в Узбекистане органы муниципальной власти являются звеном системы государственной власти.

Органы местного самоуправления в странах постсоветской Азии, как правило, создаются с учетом исторических, национально-этнических, экономических, экологических и региональных особенностей. Так, в Республике Туркменистан Закон «Об арчинах» наделил глав органов местного самоуправления в пределах своей компетенции правом способствовать развитию народного творчества и художественной самодеятельности, проводить массовые мероприятия, связанные с государственными праздниками, знаменательными датами. Аналогичную связь традиций самоуправления и правового регулирования местного самоуправления Туркменистана можно проследить и в Законе «О Генгеше», где в ст. 17 отмечается роль арчина как главы Генгеша в способствовании тесному сотрудничеству местных представителей полиции с советами старейшин на местах. В Законе «Об этрапском, городском халк маслахаты» закреплена норма (ст. 22), в соответствии с кото- рой член этрапского, городского халк маслахаты может быть отозван на основании нарушения им Конституции и законов Туркменистана, недобросовестного исполнения им своих обязанностей, утраты авторитета среди населения, что также показывает преемственность традиций местного самоуправления.

Правовые основы деятельности института самоуправления граждан в Республике Узбекистан заложены в законах «Об органах самоуправления граждан», «О выборах председателя (аксакала) схода граждан и его советников», «О профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних», «Об ограничении распространения и употребления алкогольной и табачной продукции» и других актах законодательства [6]. В апреле 2013 г. в Узбекистане вступила в силу новая редакция Закона «Об органах самоуправления граждан». Институт местного самоуправления здесь также формируется исходя из исторических особенностей развития, национальных и духовных ценностей, местных обычаев и традиций Узбекистана. Именно в махалле поддерживаются и развиваются исторические традиции народа, в ее работе активно участвуют все граждане, в том числе молодежь и женщины. Благодаря махалле в стране веками формировались и сохранились особые принципы мотивации социального и экономического поведения населения, уважения общественных ценностей, этики взаимоотношений, гарантирующие безусловное выполнение принятых обязательств и ответственности перед обществом.

В то же время принятый в Узбекистане в апреле 1999 г. Закон «Об органах местного самоуправления», с одной стороны, поставил махаллю в зависимость от органов исполнительной власти, а с другой – наделил глав махаллинских комитетов широкими полномочиями, допускающими вмешательство в частную жизнь граждан, узаконил институт посбонов (дружинников) – представителей махалли, сотрудничающих с правоохранительными органами [7].

Законодательство указанных республик о местном самоуправлении [8–12] содержит развернутый перечень принципов местного самоуправления, которые можно разделить на общие, относящиеся к деятельности государственных органов и специальные, выражающие особенные черты местного самоуправления.

Народовластие в качестве общего принципа формулируется, например, в законе Кыргызстана как волеизъявление населения через Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления и другие формы непосредственной демократии. Закон Таджикистана формулирует принцип народовластия как приоритет интересов и волеизъявления населения, в законе Казахстана этот принцип выражен как волеизъявление народа через Советы народных депутатов, референдумы и иные формы непосредственной демократии. Принцип законности в Конституции Кыргызстана дополнен положением об ответственности перед государством за соблюдение и исполнение законов, принцип гласности и учета общественного мнения в Конституции Кыргызстана сформулирован в виде утверждения местными Кенешами местного бюджета и отчета о его выполнении, а также заслушивания информации об использовании внебюджетных фондов.

Специальным является принцип выборности органов территориального общественного самоуправления, их подотчетности, подконтрольности и ответственности перед населением, он отражен в некоторых конституциях и законах «О местном самоуправлении» республик. Конституция Казахстана определяет его как осуществление местного самоуправления населением путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция Туркменистана содержит положение об избрании гражданами непосредственно Генгешей сроком на пять лет и об их отчетности об исполнении местного бюджета. Конституция Узбекистана в ст. 105 формулирует положения об избрании сходами граждан председателя (аксакала) и его советников на два с половиной года.

Самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения в законе Республики Казахстан определены как самостоятельность и независимость каждого уровня местного самоуправления в пределах своей компетенции. По Конституции Кыргызстана местные Кенеши действуют независимо от местной государственной администрации. И в этой же ст. 95 сформулирован принцип обязательности решений органов местного самоуправления, принятых в рамках закона: местные Кенеши в пределах своих полномочий принимают обязательные для исполнения на их территории акты. В законах некоторых республик определен принцип, на котором основана материальная база местного самоуправления. Так, в законе Таджикистана определено, что в основе местного самоуправления лежит региональный хозяйственный расчет, построение взаимоотношений с предприятиями и хозяйствами на договорной основе.

Из Основных законов указанных республик, как и из конституций большинства зарубежных стран, следует, что местная власть на местах осуществляется местным управлением и местным самоуправлением, а также должна быть подотчетной государственным органам. Так, несмотря на то что согласно Конституции Кыргызской Республики государственная власть в республике основывается на принципе разграничения функций государственной власти и местного самоуправления, законами Кыргызской Республики устанавливаются основы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также регулируются их взаимоотношения с органами государственной власти. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств. По переданным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам (ст. 93, 94).

Законодательство Туркменистана определяет местное самоуправление как самостоятельную систему публичной власти населения, которая не входит в государственную организацию. Деятельность органов местного самоуправления как юридического лица полностью подпадает под понятие «непредпринимательские юридические лица», сформулированное в ст. 51 ГК Туркменистана, поскольку исключается их предпринимательская (коммерческая) деятельность с целью получения прибыли и основная деятельность Генгешей носит публично-правовой характер [13].

В Казахстане в начале 1990-х гг., несмотря на отсутствие специального закона, элементы местного самоуправления начали внедряться во многих городах республики. Так, в Алма-Ате создавались комитеты общественного самоуправления, в Семипалатинске – кооперативы собственников квартир (КСК). Законодательной основой в этом случае являлась Конституция КазССР 1978 г.

В 1993 г. был принят закон «О местных представительных и исполнительных органах РК», в котором не нашли отражения вопросы самоуправления, что значительно затормозило его развитие.

С принятием 30 августа 1995 г. Конституции Республики Казахстан, в которой появился самостоятельный раздел «Местное государственное управление и самоуправление», и Закона «О местных представительных и исполнительных органах» появилась некоторая законодательная основа местного самоуправления. Комитеты общественного самоуправления в Алма-Ате преоб- разовались в комитеты территориального общественного самоуправления. Основное внимание эти органы уделяли социальной защите населения, здравоохранению, оказанию помощи ветеранам, инвалидам войны и труда, малоимущим гражданам, пенсионерам, жилищно-бытовым вопросам. Однако отсутствие нормативной базы дало повод прокуратуре внести предписание о незаконном формировании органов местного самоуправления.

Другим шагом, направленным на решение задач и проблем на местах, стали попытки реформирования низового уровня органов местного управления путем проведения экспериментальных выборов сельских акимов. Первые выборы состоялись в 1999 г., когда прямым голосованием был избран аким Чемолганского сельского округа Карасайского района Алма-Атинской области. Однако в силу ряда причин данный единичный опыт реформирования местных органов управления не получил распространения в других регионах. Реформирование местных органов власти получило свое дальнейшее развитие в 2001 г., когда вступил в силу Указ «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков», согласно которому в октябре 2001 г. состоялись экспериментальные выборы сельских акимов сроком на два года.

Местное самоуправление в Казахстане сегодня основано на принятом в 2009 г. Законе Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления» [14]. Органами местного самоуправления являются представительные органы – маслихаты области, района – и исполнительный орган – аким области, района, аульного округа, поселка и аула. Сельские акимы кроме выполнения государственных функций имеют возможность решать задачи местного самоуправления. При этом акимы одновременно как выполняют функции местного государственного управления, так и решают вопросы местного значения. Акимы всех уровней назначаются с согласия маслихатов. Маслихат может выразить недоверие акиму простым большинством голосов. Несмотря на принятие Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан [15], местное самоуправление в стране в правовом плане до сих пор не отрегулировано. Основной проблемой в реализации принципа самоуправления всегда был вопрос разделения полномочий между представительной и исполнительной ветвями власти. С этой целью в настоя- щее время идет процесс разработки специального закона «О местном самоуправлении».

В то же время следует отметить, что местное самоуправление в азиатских странах СНГ имеет еще достаточно проблем. Так, в Казахстане, например, стоит вопрос об увеличении численности маслихатов на уровне поселковых административно-территориальных единиц, поскольку при казахстанских расстояниях осуществление местного самоуправления представляет большую сложность. В Туркменистане требуется законодательно-правовое обеспечение общественного территориального самоуправления, разработка концепции местного самоуправления. Вопрос о наличии собственного бюджета является обязательным условием существования муниципальных образований во всех республиках.

В заключение представляется возможным сделать вывод о том, что большая часть населения стран постсоветской Азии все еще имеет патерналистские настроения, видит будущее в жесткой координации государством всех сфер жизни, что сдерживает широкое развитие местного самоуправления. Местное самоуправление в республиках в значительной степени является продолжением государственной власти, и в то же время оно осуществляется с участием местного населения. Следовательно, местное самоуправление имеет как государственную, так и негосударственную общественную природу. В правовом регулировании местного самоуправления указанных государств прослеживаются нормы, обеспечивающие правовые гарантии учета как мнения населения по тем или иным жизненно важным вопросам, так и местных традиций, обычаев.