Местное самоуправление: проблемы взаимодействия с населением

The modern democratic state can not exist without such an important element, as local government, which creates the necessary conditions for the approximation of power to the people, creates a flexible system of management and promotes the development of citizens' initiatives. For the most efficient functioning of local self-government and the issue of interaction of the population is of particular importance, since it is at the municipal level is the closest they interact. Keywords: local government, population, democracy, cooperation.

Для существования демократического и стабильного государства необходимым условием является местное самоуправление. В своем Послании президент Д. Медведев говорит о том, что «местное самоуправление является важнейшим элементом любого демократического государства»1.

Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан [1, c. 8]. Однако в России становление и развитие ме- стного самоуправления в рамках процесса демократической трансформации общества происходит сложно и противоречиво.

Характер демократического общества проявляется в том, что люди сами готовы справляться с проблемными ситуациями, не перекладывая ответственность на других. Большинство людей может активно участвовать в деятельности местных сообществ, а не наблюдать со стороны за далекими от них играми политиков. Граждане не могут обрести способность к самоорганизации и самоуправлению, не имея опыта активного объединения с такими же гражданами для решения задач, требующих совместных усилий [2, c. 286-287].

Признание местного самоуправления в Конституции РФ одной из основ конституционного строя является логически связанным с намерением России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), ориентированным на человека, его права и свободы [3, c . 251].

Однако, как пишет в своей статье В. Б. Надькин, говоря о становлении системы местного самоуправления в России, построение такой системы «практически с нуля, по некоему плану, маловероятно. Во всяком случае не чувствуется некоей внутренней потребности у россиян строить такой неотъемлемый институт гражданского общества, как система местного самоуправления». И причины этому он видит в том, что, во-первых, «сам импульс проведения государственной политики в области строительства системы местного самоуправления был не внутренним, а внешним». Во-вторых, «государство часто стремится перехватить инициативу у общества и построить систему местного самоуправления по привычной бюрократической схеме». «Наибольшая опасность во всех этих „издержках переходного периода“ состоит в том, что дискредитируется сама идея самоуправления»2.

В. А. Максимов отмечает одну из важных причин трудностей, возникающих на пути демократических преобразований, – очевидный недостаток знания о том, какими могут и должны быть в нашей стране демократические институты вообще и самоуправляющееся гражданское общество в частности, каковы их основные принципы и механизмы [4, c. 193].

Согласно исследованию В. В. Лапкина, в определенной степени противоречивый облик и нестабильность российской демократии, ее институтов, безусловно, связаны с болезненными процессами трансформации системы ценностей россиян (на представления о демократии значительное влияние оказывают ценности постсоветского человека, формирующиеся в ходе кризиса и радикального преобразования прежней «советской» системы ценностей), с мучительными попытками выработать новую, современную систему ценностей. Однако связь между ценностными ориентациями граждан, в том числе их представлениями о демократии, с одной стороны, и стабильностью демократии, демократических институтов, с другой, не является простой причинной связью. Причины неудовлетворенности россиян процессом демократизации многообразны, они включают, в частности, воздействие социальноэкономического кризиса и уверенность немалой части опрошенных в том, что политический режим, установившийся в России после 1993 года, не является демократическим. Но одна из наиболее важных причин, по мнению автора, состоит именно в отчуждении подавляющей части населения России от существующих политических институтов, созданных, по мнению рядовых обывателей, сверху, элитой и для элиты. Налицо как бы своеобразный заколдованный круг: отчуждение политических институтов провоцирует нежелание рядовых граждан участвовать в их деятельности [5, c. 434].

К примеру, по данным социологического исследования Института гуманитарных исследований Академии наук Республики Саха (Якутия) «Республика Саха (Якутия): проблемы региональной безопасности в условиях глобализирующегося мира (социально-политический аспект)», проводившегося в 2005-2007 годах (всего в анкетировании приняли участие 1 518 респондентов по Республике Саха (Якутия)), можно сказать, что население не заинтересовано в участии в деятельности органов местного самоуправления (4,1 %), политических партий (4,0 %) и т. д., не видя своего влияния на

развитие событий в стране. См. табл. 1, 2. Рисунок 1. URL: ru/upload/image/ (дата обращения: 31.03.2012)

Таблица 1 Распределение ответов на вопрос «Участвуете ли Вы в деятельности каких-либо из этих организаций?» (сумма ответов превышает 100 %, так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов. Здесь и далее процент от числа опрошенных)

1	Профсоюзы	31,7
2	Органы местного самоуправления	4,1
3	Политическая партия	4,0
4	Землячество	7,4
5	Экологическая организация, общественное движение	1,7
6	Спортивный клуб, секция	14,4
7	Танцевальная, театральная студия	3,0
8	Клуб, кружок по интересам	4,7
9	Религиозная организация	1,6
10	Национальная община, союз, ассоциация	1,2
11	Нет, ни в какой не состою	43,4

Формирование местного самоуправления по сути является непрерывным процессом, не подлежащим решению «раз и навсегда». И чем больше административных усилий прилагается для скорейшей реализации тотального подхода к этой проблеме, тем больше проявляется противоречий и возникает вопросов, остающихся без ответа. Иными словами, институты местного самоуправления должны естественным образом появляться там, где существуют принципиальные социально-экономические предпосылки для его зарождения и развития. Задача государственных органов сводится к информационной, законодательной и экономической поддержке этого процесса [6, c. 152].

Таблица 2 Распределение ответов на вопрос «Каким образом рядовой российский гражданин может повлиять на развитие событий в стране?» (сумма ответов превышает 100 %, так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов)

1	Участие в выборах в органы государственной власти различного уровня	37,4
2	Участие в местном самоуправлении	15,5
3	Добросовестное исполнение своих гражданских и профессиональных обязанностей	31,8
4	Неукоснительное соблюдение законов	14,1
5	Участие в различных политических и общественных организациях (партиях, движениях)	9,0
6	Участие в деятельности профсоюзов	10,2
7	Участие в акциях протеста (митинги, демонстрации, забастовки, голодовки)	10,3
8	Обращение в СМИ (на телевидение, в печать)	11,6
9	Обращение с инициативой в органы власти различного уровня	6,2
10	Никак не может влиять на развитие событий в стране	20,9

Вероятно, для поступательного развития местного самоуправления в России целесообразно разработать комплекс мер правового, организационного, психолого-педагогического характера. В этом процессе ключевую роль призвана играть государственная политика, направленная на развитие патриотизма и местного самоуправления в стране [4, c. 192].

Анализируя третье Послание президента РФ Федеральному собранию, аналитики, политологи, главы регионов отмечают его основное отличие от предыдущих – в своем нынешнем послании президент делает акцент на самом главном: государство существует для человека, а не наоборот. И этот тезис сам по себе не нов, пожалуй, впервые он подкреплен четко проявленной политической волей [7, c. 7]. «Надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина. Понимание того, что чиновники служат народу, а не вершат его судьбы – основа демократического устройства»3.

Местное самоуправление пока еще недостаточно эффективно и не всегда востребовано обществом как самостоятельная форма народовластия. В этом смысле проблема взаимодействия населения и органов местного самоуправления становится наиболее актуальной. Утрата обществом традиций самоорганизации для решения вопросов совместного благоустроенного проживания на соответствующей территории, отсутствие должных финансовоэкономических основ местного самоуправления, организационно-правовые и кадровые проблемы создают сложные условия для совершенствования практики местного самоуправления. Органы местного самоуправления нередко дистанцированы от населения и его насущных проблем, чрезмерно зависимы от органов власти субъектов РФ, не умеют вырабатывать согласованные решения, допускают несоблюдение законодательства о местном самоуправлении, коррупцию. Осознание населением личной ответственности и обязанностей в обустройстве своего города отстает от его ожиданий от местной власти.

Самоуправление предполагает довольно высокую степень зрелости самой демократии, способной уже к самоорганизации и саморегуляции, когда нормы демократии входят в привычку как управляемых, так и управляющих [8, c. 246].

Демократия побеждает там и тогда, где и когда потребность в ней (а такая потребность существует в современной России) находит массовое признание и всенародную поддержку [9, c. 133].

И в результате перед демократическими странами в числе самых первоочередных стоит задача повышения способности граждан осмысливать события политической жизни для того, чтобы иметь возможность принять в них участие [10, c. 179].

Проблема привлечения населения к участию в местном самоуправлении является одной из центральных для всего мирового сообщества. Несмотря на то, что решение повседневных вопросов жизнедеятельности муниципальных образований возлагается на органы местного самоуправления, население проявляет заинтересованное участие в определении основных направлений муниципальной политики [4, c. 180].

Данные общероссийских опросов свидетельствуют, что из 3 тыс. опрошенных 86 % считают, что их влияние на то, что происходит в городе или районе, незначительно или вообще отсутствует, 8 % полагают, что они могут повлиять в полной мере или в большой степени, 5 % затрудняются ответить [4, c. 191].

В результате социологических исследований, данные которых отражены в Докладе о состоянии гражданского общества, подготовленном Общественной палатой в 2007 году, препятствиями для проявления гражданской активности являются безразличие к общим делам, привычка надеяться на готовое, индивидуализм («каждый сам за себя»), недостаток времени, чрезмерная занятость, недостаток знаний, некомпетентность, неверие в возможность оказывать влияние на принимаемые решения.

По мнению специалистов, «главная сложность задачи развития местного самоуправления заключается не в воспрепятствовании этому со стороны государственных органов, а в неприятии этой идеи со стороны населения» [4, c. 192]. По данным ВЦИОМ, большинство граждан не воспринимают местную власть как «свою» власть. Представления о местном самоуправлении как о форме осуществления народом своей власти, возможности самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения не укрепляются, а, напротив, ослабляются. Если в 2005 году именно так охарактеризовали местную власть, местное самоуправление 46 % опрошенных, то в 2008 году уже 38 %. То есть минус 8 %. И напротив, более устойчивым является представление о том, что местное самоуправление – это не что иное, как представительство государства на местах, предназначенное для представления в распоряжение государственной власти. В 2005 году так считали 41 % опрошенных в общероссийской выборке, в 2008-м уже 44 %. То есть базовое представление о том, что местное самоуправление – это наша власть, которую мы избираем, что мы сами ее исполняем, этого представления пока более чем у половины россиян просто нет [11, c. 7-8].

Всякое взаимодействие представляет собой взаимное воздействие. И прямое, и обратное в равной степени. Управление – это тоже взаимодействие. Различие между субъектом и объектом лишь в одном: субъект принимает решение. Без этого он не субъект. Но как-то повлиять на объект, не испытав при этом ответного влияния, невозможно [12, c. 944].

Принцип обратной связи является основным в любой управленческой системе. Опираясь только на прямую связь, невозможно построить эффективную систему. И здесь основ- ную роль играет информационная открытость, доступность. В официальных документах по развитию местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)4 вопросам, касающимся развития «информационной обеспеченности», «информационной безопасности», «информационного обмена», «информационно-разъяснительной работы», уделяется особое внимание. Однако «отсутствие информационного разнообразия и даже некоторый информационный голод – характерные черты информационного поля государственных и муниципальных служащих республики. Это положение следует рассматривать с одной стороны, как проблему, поскольку без достоверной информации нельзя адекватно реагировать на вызовы времени и решать вопросы государственного и муниципального управления» [13, c. 227-228], с другой - важнейшим компонентом процесса демократических преобразований в России являются СМИ, которые являются одним из важнейших каналов, через которые осуществляются прямые и обратные связи между обществом и властью. Однако СМИ вызывают у населения недоверие (44,3 %). Показатель «зоны недоверия» составлен по совокупным ответам «скорее, не доверяю» и «не доверяю» (по данным опроса «Проблемы региональной безопасности в условиях глобализации», проведенной Центром изучения социально-политических процессов ИГИ АН РС(Я). Количество опрошенных по городу Якутску – 400 чел.). Кроме того, «Республика Саха (Якутия), обладая неплохим технологическим уровнем, отстает в когнитивной и культурной составляющей от процесса интеграции в информационное общество. Таким образом, информационно бедное (нивелированное) общество подвержено манипуляциям» [14, c. 246-247], что в свою очередь ведет к недоверию власти вообще.

Таким образом, согласно критерию демократического процесса Р. Даля, «в понимании, основанном на информированности», создается условие, при котором «в пределах разумного каждый член ассоциации должен получить равные и реальные возможности для ознакомления с политическими альтернативами и их вероятными последствиями» [10, c. 42].

В заключение следует сказать, что именно на муниципальном уровне происходит наиболее тесное взаимодействие между властью и населением, и от того, насколько эффективно органы местного самоуправления будут справляться со своими обязанностями, а население активно участвовать в принятии решений, касающихся его жизнедеятельности, а также насколько укреплены связи граждан с органами местного самоуправления и обеспечена открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур, зависит эффективность не только муниципального, но и государственного управления в целом.