Местное самоуправление: социально-политические аспекты (на примере Ростовской обл.)

В последние два десятилетия проблемы и вопросы местного самоуправления занимают исключительно важное место в науке, в повседневной практике населения. Сама жизнь заставляет поднимать вопросы о создании эффективной системы местного самоуправления, которая сама формировала и реализовывала бы на деле новую систему хозяйствования, что напрямую связывается с эффективной работой муниципальных образований. Добившись этого, можно смикшировать, смягчить, а то и полностью устранить негативные, порой кризисные, явления в жизни общества и тем самым обеспечить его нормальное развитие.

Современный этап развития местного самоуправления начался с принятия Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Закон подверг изменению функции органов местного самоуправления, уточнил их полномочия.

Согласно новому закону, большая часть усилий органов местного самоуправления (МСУ) нацелена не на непосредственное управление хозяйствующими субъектами, а на создание условий для того, чтобы они успешно развивались. Будучи местной публичной властью, муниципальная исполнительная власть начала осуществлять функции, которые имманентно присущи именно власти, т.е. правоустанавливающие, правоприменительные, контролирующие функции. В этот процесс активно вовлекаются самоуправляемые организации граждан, совершенно по-новому организуется подготовка муниципальных кадров. Они должны уметь отличать и учитывать отличия местных органов власти от государственных, основывать свою работу на реальных потребностях муниципального управления, пользоваться управленческими технологиями публичного сервиса, ориентироваться на интересы граждан-клиентов, принимать и исполнять профессиональные решения по вопросам местного значения.

ЛЯХОВ Виктор Павлович – соискатель СКАГС, секретарь ассоциации «Совет униципальных образований Ростовской области».

Реформа местного самоуправления, заданная законом № 131-ФЗ, ставит конечной целью повышение роли публичной власти на всех уровнях. В соответствии с законами № 95, № 131 внесены фундаментальные изменения в федеральное законодательство. В соответствии с ними перестроены Бюджетный и Налоговый кодексы, приняты Жилищный и Градостроительный кодексы, которые учитывают новую систему организации местного самоуправления и разграничение полномочий. Все это вместе взятое напрямую способ- ствует полной реализации вышеуказанного закона1.

Фундаментальные проблемы становления местного самоуправления, имеющие, кроме всего прочего, принципиальные различия по регионам страны, объективно обусловленные географией, экономической развитостью/неразвитостью, традицией, этноспецификой и т.д., не могли не найти прямого и непосредственного отражения в научной сфере. Именно в эти годы появились новые фундаментальные и прикладные исследования, исследующие и обобщающие новые тенденции, новый опыт2.

В данной статье предпринята попытка рассмотреть и обобщить (насколько это возможно) опыт конкретной структуры, а именно Ростовской обл., и на её примере исследовать состояние и развитие местного самоуправления.

До 1 января 2005 г. в области были приняты соответствующие областные законы, которыми установлены границы муниципальных образований, наделены соответствующим статусом поселения, муниципальные районы и городские округа.

Число муниципальных образований области увеличилось с 55 до 463. В их числе 12 городских округов, 43 муниципальных района, 18 городских поселений, 390 сельских поселений.

В ходе реализации ФЗ №131 выявлена необходимость уточнения, развития и совершенствования отдельных положений указанного федерального закона с целью дополнительной «настройки», заложенных в него механизмов организации мест- ного самоуправления с учётом демографических, социально-экономических, а главное, финансовых возможностей различных муниципальных образований3.

С 2006 г. увеличились расходы местных бюджетов на профессиональную подготовку и повышение квалификации депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, а также на разработку налоговой отчётности и системы показателей муниципальной статистики, отвечающих задачам прогнозирования и планирования доходов местных бюджетов.

При этом увеличения доходной базы местных бюджетов не произошло, тем самым был нарушен декларируемый на федеральном уровне принцип сбалансированности объёма доходных источников и величины расходных обязательств соответствующего уровня публичной власти.

В результате совокупные налоговые и неналоговые доходы не обеспечивают достаточности собственной доходной базы местных бюджетов, что, несомненно, ухудшает финансовое положение муниципальных образований.

В условиях проведения бюджетной реформы и переориентации бюджетного процесса на среднесрочное финансовое планирование нарастающая несбалансированность местных бюджетов приводит к потере органами местного самоуправления мотивации к среднесрочному и долгосрочному планированию социально-экономического развития муниципальных образований.

В то же время установление на федеральном уровне налоговых льгот по региональным и местным налогам и изъятие из соответствующих объектов налогообложения снижает прогнозируемость бюджетного процесса в муниципальном образовании. Поэтому в соответствии с п. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст. 5 Областного закона от 22.10.2005 №380-ЗС «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области» постановлением Администрации Ростовской области от 29 декабря 2007 г. №560 в области были введены нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. Тем не менее сохраняются факторы, которые существенно ограничивают финансовую самостоятельность муниципального образования.

Доходная часть местного бюджета формируется без использования отчислений от налога на добавленную стоимость и налога на прибыль. При этом у муниципального образования, на площадях которого располагаются предприятия (нередко с негативными последствиями для экологического состояния территории), нет прямой заинтересованности в увеличении объёмов производимой продукции, т.к. от них не зависит доходная часть муниципального бюджета.

В полномочиях органов местного самоуправления отсутствуют функции контроля за соблюдением дисциплины цен на предприятиях и в организациях, оказывающих жилищные и коммунальные услуги. Особенно это касается услуг управляющих организаций с частной формой собственности, когда собственники жилых помещений не могут самостоятельно оценить обоснованность затрат, что приводит к завышению цен на услуги.

Насущной и острой проблемой остаётся отсутствие утверждённых на федеральном уровне нормативов бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Финансовые возможности местных бюджетов и уровень доходов основной массы населения не позволяют проводить модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и капитальный ремонт жилого фонда. Например, в г. Ростове-на-Дону средний физический износ домов составляет 45%. Хорошо известно, что при 60% износа вести ремонт силами собственников жилья (жильцов) невозможно.

Можно резюмировать, что муниципальные образования нуждаются в помощи из вышестоящих бюджетов, так как объём средств, доступных для использования, не позволяет производить капитальный ремонт и обновление основных фондов и объектов коммунальной инфраструктуры города, заниматься дорожным ремонтом и строительством в необходимом объёме и темпе.

В принципе многие пласты многогранной, часто неохватной жизнедеятельности муниципальных структур остаются не затронутыми реформой, трудно поддаются разрешению даже с приложением к ним силы федеральных законов.

В целях повышения доли собственных доходов местных бюджетов целесообразно на наш взгляд предпринять следующие меры:

– разработать и принять проекты федеральных законов о порядке и условиях переоценки результатов кадастровой оценки земельных участков;

– стимулировать развитие конкурентной среды, малого бизнеса, повысить инвестиционную привлекательность города (местности).

Представляется исключительно важной проблема финансирования местных программ на основе нормативного бюджетирования, ориентированного на конечный результат.

Внедрение данной системы можно осуществить только при наличии стабильной ресурсной базы муниципалитетов, их способности к точному среднесрочному прогнозированию собственных доходных источников и расходных полномочий.

В результате меры социальной поддержки в г. Ростове-на-Дону – государственные, региональные, городские, реализуемые за счёт внебюджетных источников и собственных средств предприятий города – объединены в Комплексную программу мер социальной защиты населения города на 2006-2009 годы, которая утверждена решением городской Думы Ростова-на-Дону.

Одним из перспективных направлений работы, отражающих интересы муниципальных образований области, является создание Ростовской агломерации.

Проекты Ростовской агломерации и «Большого Ростова» получили государственную поддержку.

В Ростовскую агломерацию планируется включить города Ростов-на-Дону, Батайск, Азов, Новочеркасск, Таганрог и части семи муниципальных районов: Неклиновского, Радионово-Несветайского, Мясниковского, Азовского, Кагальниц-кого, Аксайского, Октябрьского (сельского). Города и поселения, вошедшие в Ростовскую агломерацию, полностью сохранят свою административную самостоятельность и при этом будут совместно решать проблемы развития своих муниципальных образований.