Место инструментов программно-целевого бюджетирования в механизме реализации межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации

Keyword: intergovernmental relations, program-target budgeting, government programs, intergovernmental transfers.

На современном этапе реформ в бюджетной сфере всё более весомое значение приобретают инструменты программно-целевого бюджетирования. Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации практически полностью построены на распределении расходов по государственным программам и национальным (региональным) проектам, в рамках которых, в том числе, предусмотрено взаимодействие между публично-правовыми образованиями разного уровня. Отношения между публично-правовыми образованиями регулируются законодательством о межбюджетных отношениях, что обуславливает взаимосвязь между инструментами организации межбюджетных отношений и инструментами программно-целевого бюджетирования.

Межбюджетные отношения являются одним из решающих факторов, влияющих на социально-экономическое развитие как страны в целом, так и отдельно взятых регионов. От эффективности и целесообразности распределения обязанностей и финансовых ресурсов для их выполнения между бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а также обеспечивать население на всей территории страны бюджетными услугами надлежащего качества.

Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет межбюджетные отношения, как взаимоотношения между публичноправовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [1, ст. 6]. Данное определение касается как отношений между Федерацией и регионами, так и отношений между регионами и муниципальными образованиями.

Главным принципом всех межбюджетных отношений остается принцип субсидиарности, планирующий децентрализацию полномочий, которые могут быть выполнены наиболее качественно и полно на региональном или местном уровне [2, с. 115].

Выделяют следующие инструменты межбюджетного перераспределения:

• -    дотации - на обеспечение выполнения собственных обязательств публично-правового образования перед населением (так как не имеют целевой направленности, следовательно, распределяются публичноправовым образованием по своему усмотрению);

• -    субсидии - на софинансирование выполнения обязательств публично-правовых образований по совместным полномочиям;

• -    субвенции - на финансирование выполнения обязательств публично-правовых образований по переданным полномочиям.

Основная идея программно-целевого бюджетирования заключается во взаимной увязке затрат и результатов на всех этапах бюджетного процесса, а ключевые задачи, решаемые в рамках данного подхода, направлены на повышение социальной и экономической эффективности расходов, достижение лучших результатов при меньших затратах [3, с. 1214].

Управление расходами при применении метода программноцелевого бюджетирования на практике также осуществляется через инструменты. К ним относятся государственные программы, федеральные целевые программы, ведомственные целевые программы, а также в 2018 году появились новые инструменты, такие как национальные и региональные проекты [4, с. 3].

Государственная программа - это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающая в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы, подпрограммы, содержащие, в том числе, ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Инструменты программно-целевого бюджетирования непосредственно связаны с организацией межбюджетных отношений, так как формируются с учетом взаимодействия федерального центра с регионами и муниципальными образованиями путем перечисления финансовых ассигнований. При этом формирование целевых показателей осуществляется с учетом расходных полномочий разных уровней власти.

Современные реалии обуславливают необходимость внедрения инструментов программно-целевого бюджетирования в механизм межбюджетных отношений, так как достичь общенациональных целей можно только при вовлечении органов государственной власти на всех уровнях управления.

Вследствие возрастания значимости программно-целевого бюджетирования, приобретает важность контроль целевого исполнения средств. Ориентация на конечный результат позволяет более эффективно планировать и исполнять бюджетные расходы. При этом финансирование в рамках инструментов программно-целевого бюджетирования происходит путем выделения из бюджета субсидий, которые являются инструментами горизонтального регулирования в рамках межбюджетных отношений.

Для того чтобы определить, какую роль играют инструменты программно-целевого бюджетирования в механизме организации межбюджетных отношений, проведем анализ отчетов по исполнению бюджета за 2017-2019 гг. на примере Оренбургской области.

Бюджет Оренбургской области формируется и расходуется преимущественно в программном формате. С 2017 по 2019 гг. процент расходов бюджета, исполненных в рамках реализации государственных программ, составлял от 98,74% до 99,1% от общего объема бюджетных расходов. При анализе отчета об исполнении областного бюджета Оренбургской области в рамках реализации приблизительно половины государственных программ было предусмотрено взаимодействие между публично-правовыми образованиями разного уровня:

• -    в 2017 году из 25 госпрограмм - 14;

• -    в 2018 году из 26 госпрограмм - 13;

• -    в 2019 году из 26 госпрограмм - 12.

При исполнении государственных программ из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам выделяются целевые средства – субсидии и субвенции. Кроме того, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований также предоставляются бюджетам в рамках подпрограммы «Повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов» государственной программы «Управление государственными финансами и государственным долгом Оренбургской области».

При анализе отчетов об исполнении областного бюджета Оренбургской области были выделены межбюджетные трансферты по всем разделам расходов бюджета, которые предоставлялись бюджетам городских округов и муниципальных районов. Полученные результаты, а также структура межбюджетных трансфертов представлены в таблице 1.

Таблица 1 – Анализ структуры межбюджетных трансфертов местным бюджетам Оренбургской области за 2017-2019 гг. [5]

в млн. рублей

Показатель	2017	2018	2019	Удельный вес, в процентах
				2017	2018	2019
Межбюджетные трансферты местным бюджетам, всего	21 166,60	23 644,79	30 606,50	100	100	100
из них:
Трансферты местным бюджетам, предоставляемые в рамках непрограммных расходов	80,75	80,78	94,50	0,38	0,34	0,31
Трансферты местным бюджетам, предоставляемые в рамках госпрограмм	21 085,85	23 564,01	30 512,00	99,62	99,66	99,69
в том числе:
дотации	3 759,07	5 738,93	9 839,88	17,83	24,35	32,25
субсидии	3 037,32	2 781,65	3 958,15	14,40	11,80	12,97
субвенции	14 289,46	15 043,43	16 713,97	67,77	63,84	54,78

Межбюджетные трансферты местным бюджетам Оренбургской области из областного бюджета практически в полном объеме предоставляются в рамках реализации государственных программ. Исключение составляет субвенция на осуществление переданных полномочий Российской Федерации на государственную регистрацию актов гражданского состояния, которая составляет от 0,31 до 0,38% от общей величины межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

На основании всего представленного выше, считается целесообразным представить следующую схему организации межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации и определить в ней место инструментов   программно-целевого бюджетирования (рисунок 1).

Рисунок 1 - Схема организации межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации с использованием инструментов программно-целевого бюджетирования1

Рассматривая межбюджетные отношения с позиции выравнивания финансовых возможностей муниципальных образований, выделяем элементы, относящиеся к вертикальному и горизонтальному выравниванию. Вертикальное выравнивание в большей степени относится к доходам муниципальных образований, в то время как горизонтальное выравнивание отражается по расходам вышестоящего бюджета. При этом к непрограммным расходам относятся до 1,5% всех расходов субъекта РФ.

Таким образом, можно сделать вывод, что на современном этапе развития межбюджетных отношений инструменты программно-целевого бюджетирования играют важную роль в процессе горизонтального

• ¹    Составлено автором

выравнивания бюджетов. В то же время, практика организации межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы служит основанием для наиболее полной реализации целей, на достижение которых направлены государственные программы и национальные (региональные) проекты.