Место органов местного самоуправления в политических системах бурятских автономий (на материалах Республики Бурятия, АБАО, УОБАО)

Реформа местного самоуправления (МСУ) стала одной из наиболее острых проблем 1990-х гг., прямо затрагивающих всю политическую систему России. Основной причиной данного положения вещей стало отсутствие четких границ сфер полномочий органов МСУ и ресурсной базы для их исполнения.

Местному самоуправлению в российской Конституции была посвящена ст. 12 и восьмая глава в целом. Согласно ей, системе местного самоуправления определялось довольно значительное место в политической системе страны. Конституционная логика определяла место МСУ как одному из возможных регуляторов системы отношений между федеральным центром и регионами России. Не вписываясь в систему органов государственной власти, независимые МСУ являлись своего рода ограничителем власти региональных властей. Однако, не имея реальной ресурсной базы для исполнения своих полномочий, органы местного самоуправления были фактически включены в региональные политические системы как составные элементы последних. В то же время включение их в региональное политическое пространство проходило далеко не всегда гладко и в отдельных случаях порождало конфликты. При этом де юре автономные субъекты регионального пространства – органы местного самоуправления – совершенно по-разному были включены в региональную политическую систему.

Принятие основополагающего закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г. кардинальным образом изменило ситуацию в регионах России, что вновь актуализирует проблему изучения встраивания этого института в региональную политическую систему.

Одним из примеров специфических форм включения органов местного самоуправления стали бурятские автономии – Республика Бурятия, Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа (пример последних до старта процесса объединения их в рамках новых субъектов Федерации). Эти данные были получены нами в рамках проекта, поддержанного грантом РГНФ [1].

***

Процесс оформления контуров региональной политической системы во всех бурятских автономиях осуществлялся при непосредственном участии муниципальных органов власти и их представителей. Причем гораздо большее значение имели они в автономных округах. Это обстоятельство объяснялось малой величиной округов и тем значением, которое они оказывали на политическую конъюнктуру.

Ведущей отраслью двух бурятских автономных округов являлось сельское хозяйство. Промышленное производство имело сугубо точечную форму концентрации и в период 1990-х гг. пришло в глубокий кризис, также как и сельское хозяйство. В результате основой регионального политического процесса стал элементарный дележ денежных субвенций, получаемых от федерального центра.

Ведущими акторами в этом процессе и стали представители муниципальных образований. Административно-территориальная форма деления автономий на муниципалитеты стала одной из ключевых форм группирования интересов. В частности, УОБАО состоит из шести муниципалитетов, АБАО – из трех.

Несмотря на относительно равные стартовые позиции, траектория развития округов стала диаметрально противоположной. В примере АБАО следует выделить форму институционального согласования интересов и юридическую форму их пактирования.

Так, примерно равная численность населения двух районов АБАО позволяла выделить среди сильнейших муниципалитетов Агинский и Мо-гойтуйский, представители третьего – Дульдур-гинского района, проигрывающие по числу жителей, также включены в борьбу, однако роль и значение последних в борьбе территорий были незначительны. В период начала 1990-х гг. среди крупнейших фигур постперестроечного периода выделялись председатель окружного совета Б. Аюшиев (выходец из Могойтуя) и председатель окружного исполкома Г. Цэдашиев (выходец из Аги). На первый взгляд, это кажется противоборством представителей двух ветвей власти, но, скорее, данный конфликт был лишь следствием его наслоения на территориальные противоречия. Изначально паритет сил был относительно поддержан тем фактом, что главой АБАО был назначен в 1991 г. Г. Цэдашиев (аги-нец), который, однако, неожиданно проиграл выборы в Совет Федерации главврачу из Могойтуя Н. Жамбалову и Б. Аюшиеву, председателю окружного совета, тоже выходцу из Могойтуйского района. В то же время на выборах в Госдуму победу одержал агинец Б.Жамсуев.

Существовавшие противоречия между представителями территориальных групп не позволили выработать проект нового Устава округа, определявшего место территориальных интересов, прежде всего органов МСУ. По убеждению депутатов окружного совета, избранных еще в 1991 г., данная обязанность должна была лечь на плечи будущих парламентариев. Модель учредительного парламента, срок полномочий которого был ограничен сроком в два года, в условиях относительной легитимной слабости «назначенного» главы администрации устраивал большинство политических акторов региона.

Выборы в окружную думу АБАО прошли 20 марта 1994 г. Они проводились по 15 одномандатным округам по мажоритарной системе голосования. Все кандидаты в депутаты были выдвинуты группами избирателей, ни один кандидат в депутаты не был выдвинут политической партией. Данное обстоятельство объясняется слабостью региональных партийных структур, на тот момент времени партии не могли выступить инструментом политической борьбы муниципальных территорий.

Новый устав АБАО был принят в 1994 г., однако в данном уставе роль и значение фигуры главы в значительной мере отличались от моделей доминирования органов исполнительной власти. Роль главы администрации была ограничена парламентом, который благодаря своим контрольно-ревизионным функциям имел если не доминирующее значение, то существенным образом ограничивал институциональные возможности исполнительной власти. В то же время при прочих равных позициях, которые занимали территориальные группы, факт незначительного доминирования института исполнительной власти в региональном пространстве, должен был способствовать победе той или иной группе элит. Сохранить относительное паритетное влияние фигуры главы территории (муниципалитет) позволил закон о выборах, в котором закреплялась система абсолютного мажоритарного голосования, гарантировавшая победу кандидату на данный пост только в том случае, если он заручится поддержкой жителей по крайне мере двух из трех районов АБАО.

Однако по итогам первых выборов главы администрации в 1996 г. не смог набрать необходимого числа голосов ни Б. Аюшиев (выходец из Могойтуя), ни Ю. Дондоков (выходец из Дуль-дурги). Впоследствии в закон «О выборах главы администрации Агинского Бурятского автономного округа» была внесена поправка, согласно которой избранным признавался кандидат, получивший в ходе выборов наибольшее число голосов, но не менее 25% голосов граждан, принявших участие в голосовании.

Консолидировать политический режим удалось лишь новому главе округа Б. Жамсуеву, который благодаря обеспечению стабильного развития региона добился высокого уровня доверия населения. Данный факт позволил расширить институциональные возможности манипулирования главы администрации. В частности, в 1996-1999 гг. был внесен ряд поправок в Устав АБАО, расширивших сферу его полномочий. Вместе с тем среди нововведений в Устав АБАО необходимо отметить факт того, что главы муниципальных районов были включены в состав администрации округа на уровне его заместителей.

Таким образом, система органов местного самоуправления была реорганизована и образована вертикаль государственной исполнительной власти, включающая районное звено, значительным образом повысившая лоббистский потенциал муниципальных властей.

Территория УОБАО представлена 6 муниципальными районами: Аларский (27 тыс. чел.), Баяндаевский (14 тыс. чел.), Боханский (27 тыс. чел.), Нукутский (17,8 тыс. чел.), Осинский (21 тыс. чел.) и Эхирит-Булагатский (31 тыс. чел.). Основной особенностью является специфика исторического блокирования жителей УОБАО: так, выходцы из Эхирит-Булагатского района блокируются только с выходцами из Баяндаевского района; из Аларского – с выходцами из Нукут-ского; Боханского – с выходцами из Осинского. Территориальная близость, фактически единая экономическая основа развития хозяйственной базы приводит к тому, что здесь сплетаются уже не только территориальные, клановородственные, но и экономические и корпоративистские интересы. Возникающие пропорции относительно равнозначные и в этом отношении равносильны, что позволяет говорить об относительном паритете сил в регионе. Во многом данный тип территориальной близости позволял нам сопоставлять территориальные принципы организации по сходным параметрам, существовавшим в АБАО, но как показал анализ, данное сходство оказалось мнимым.

Численность жителей УОБАО фактически в два раза превышает численность жителей АБАО. Плотность социальных сетей гораздо меньше, что вызывает значительные трудности при их согласовании. В результате в округе гораздо более значимыми ресурсами стали политические объединения, основанные на идейной, а не территориальной, близости.

Формирование регионального политического режима по сравнению с АБАО в УОБАО проходило при относительно низком уровне конкуренции и абсолютном доминировании главы региона, в результате данный факт был закреплен в Уставе округа. Глава региона А. Батагаев значительным образом укрепил свои позиции также благодаря абсолютному доминированию своей фракции в парламенте округа. По итогам выборов в состав законодательного органа округа в 1994 г. было избрано 9 человек, так или иначе представляющих окружную администрацию, глав администрации муниципалитетов или их заместителей, 2 депутата представляли корпорацию врачей, 3 депутата – сельскохозяйственные кооперативы различных форм собственности, и лишь один депутат представлял окружные коммерческие структуры.

Таким образом, выявились основные акторы регионального политического процесса. Крайне слабые муниципалитеты, полностью подчиненные и даже фактически включенные в структуры органов государственной власти, не могли противостоять давлению главы администрации, впрочем, также как и главы сельхозкооперативов и районных больниц и пр. Сам глава администрации округа фактически мог без оглядки определять основные направления региональной политики округа. Кооперации крупных производственных и коммерческих структур, как видим, фактически не было. В итоге глава администрации округа получил фактически неограниченную власть в региональном политическом пространстве.

Однако, как ни странно это звучит, именно в период 1995-1996 гг. произошел глубокий раскол в системе политической власти региона, когда глава администрации на протяжении длительного периода не мог наладить конструктивный диалог с законодательным собранием. Некогда относительно стабильный регион переживал серьезный кризис, в данных условиях большин- ство представителей политической элиты практически во всех неудачах обвинили тогдашнего действующего главу администрации округа. В действительности же от главы региона мало что зависело. Сельское хозяйство в стране повсеместно находилось в кризисе. Отказываясь принять данное обстоятельство, члены парламента тогда могли выступить на стороне любого лидера, предлагающего, по их мнению, более или менее действительно правдоподобную программу вывода из кризисного состояния УОБАО.

Одной из попыток консолидации парламентариев при безусловной уверенности в победе главы администрации А. Батагаева стало стремление организовать деятельность парламентариев в форме партийной организации. Именно благодаря этому в регионе стало возможным введение смешанной избирательной системы, априори предусматривающих фракционное распределение парламентских групп и подчинение партийно-фракционной дисциплине. Данный факт во многом разрушал систему территориальномуниципальных отношений в регионе и ликвидировал протестный потенциал муниципальных властей. Блестящая по идейно-практической форме модель, предложенная главой округа, не была реализована на практике ввиду элементарного проигрыша выборов действующего главы.

Не удалось наладить отношения с главами муниципальных властей и новому главе округа В. Малееву. В результате округ на протяжении всего периода самостоятельного развития был ввергнут в пучину политических конфликтов, центральными фигурами в котором стали глава окружной администрации и главы муниципальных районов. Ситуация была осложнена тем фактом, что особенно остро конфликт проявлялся в отношениях В. Малеева с главами крупнейших муниципальных и наиболее экономически сильных и перспективных для развития районов – Эхирит-Булагатского и Боханского.

Пример Республики Бурятия в отношении к случаям АБАО и УОБАО, конечно, в большинстве своем далеко не так близок. Вместе с тем мы могли бы выделить ряд параметров, довольно близко сочетающихся с рассмотренными случаями.

В период институционального строительства политической системы Республики Бурятия особое значение имел постепенно нарастающий конфликт между главами региональной исполнительной и законодательной властей. При этом одной из форм консолидации политических сил председатель Совмина В.Б. Саганов и председатель Верховного Совета Л.В. Потапов избрали партийную стратегию, возглавив свои предвыборные блоки под флагами ПРЕСа и КПРФ соответственно.

Однако изначально, благодаря роспуску сельских и городских Советов и одновременной передаче их полномочий главам администраций, институционально позиции главы Совмина РБ были значительно лучше. Но данный факт так и не стал решающим в политической борьбе.

Совмещение выборов президента и депутатов парламента республики привело к тому, что, находясь в политическом вакууме при высоком уровне неопределенности исхода электоральных соревнований, главы администрации районов республики решили застраховать свои политические вклады. Они выступили в качестве самостоятельных игроков, надеясь выбрать себе «патрона» на основе итогов проведенных выборов.

Стратегия деятельности основного оппонента избранного президента в ситуации проигрыша избирательной кампании заключалась в стремлении создать сильную оппозицию на базе региональных лоббистов в НХ РБ. Основной целью воссозданной оппозиции стало максимально возможное ограничение полномочий президента и соответственно изменение отдельных статей Конституции Республики Бурятия. Однако данный проект был раскритикован общественностью и потерпел политическое фиаско.

На этом электоральный цикл, однако, не был завершен. Логическим его завершением стали выборы в муниципалитеты. Наиболее острой стала борьба на выборах муниципальных властей в г. Улан-Удэ.

Столица Республики Бурятия является не только административным центром, но и крупнейшим по численности населения городом, сосредоточившим почти треть населения РБ. В результате этого мэр г. Улан-Удэ вписывается в число крупнейших политических акторов, способных выступить в качестве одной из возможных альтернативных президенту фигур политического пространства. Это обстоятельство могло стать тем фактором, который при тех или иных условиях был бы основой развития конкурентной партийной системы, классическим примером является Свердловская область [2].

Как показали итоги выборов в Горсовет, блоковая тактика выдвижения кандидатов от партий была состоятельна только тогда, когда ее поддерживали влиятельные представители политической элиты либо крупнейшие структурно организованные социальные корпорации, обладавшие значительным ресурсным потенциалом. При этом наибольшего успеха добивались те из них, в которых оба эти параметра совмещались. Так, блок «Социальная справедливость», кроме базовой поддержки КПРФ, курировал лично президент РБ Л.В. Потапов, «Союз женщин», обладавший организационной и социальной базой, – член правительства Л.Ч. Нимаева, «Образование и будущее» – отдел ГорОНО и министр образования С.Д. Намсараев, Союз правых сил во многом был обязан как президенту РБ, так и активности одноименной фракции в НХ РБ.

В то же время активно поддерживаемый президентом кандидат на пост мэра г. Улан-Удэ в 1995 г. неожиданно проиграл выборы. Принципиальных разногласий между новым мэром В.А. Шаповаловым и президентом РБ можно было избежать в том случае, если бы мэр выразил желание войти в число активных и лояльных режиму акторов, чего, однако, так и не случилось. Возникающие противоречия практически сразу же привели к целой серии разбирательств и конфликтов по поводу тех или иных действий мэрии.

В последующем администрация президента РБ для нейтрализации мэра и придания этой процедуре юридической и публичной формальности инициировала процедуру обращения 19 из 22 депутатов горсовета с требованием навести порядок в городском хозяйстве. При этом следует отметить тот факт, что обращение носило ярко выраженный «партийный» характер.

Выборы в сельские муниципальные органы власти проходили при гораздо менее низком уровне участия партийных организаций. Это обстоятельство в первую очередь связано с тем, что партии – это «городские образования», а высокий уровень плотности социальных сетей сельской местности несовместим с идеологией партий, здесь, как правило, голосуют за человека, а не за его программу.

Бюджетный кризис середины 1990-х гг. сыграл на руку избранному президенту, отработавшему систему контроля сельских муниципалитетов при помощи бюджетного механизма распределения денежных средств, в результате оппозиционные силы распались и полностью перешли под контроль главы исполнительной власти.

Моноукладная экономика региона привела к тому, что в своем большинстве сельские районы республики чаще всего представляли собой активно конкурирующие между собой корпорации, выбивающие необходимые им скудные трансферты на развитие экономики района. В результате главы муниципальных районов были вынуждены поддерживать политику главы республики, так как их ресурсы были слишком слабы.

Новый виток политической активности в регионе напрямую был связан с выборами мэра столичного Улан-Удэ. Однако в ходе этой избирательной кампании между действующим президентом и политической организацией СПП, входившей в пропрезидентский блок «Социальная справедливость», произошел раскол по поводу определения наиболее приемлемой кандидатуры на этот пост. В итоге благодаря всемерной поддержке Президента РБ победу на выборах одержал именно его ставленник.

Среди особенностей этой избирательной кампании необходимо отметить факт участия в ней крупнейшей московской политконсалтинговой фирмы «Никколо-М», фактически заменившей громоздкую партийную машину политикотехнологическими методами, войной компроматов и «черным PR». К этому моменту постепенно стала восстанавливаться инфраструктура власти в муниципалитетах, что привело к повсеместному росту к ней требований со стороны населения, при этом партийный ресурс стал недостаточным для достижения электоральной победы и он все чаще стал дополняться должностным и/или профессиональным. К числу лиц, обладающих подобного рода ресурсами, следует отнести «городских лидеров», чиновников и бизнесменов. Для «городских лидеров» и чиновников в этом случае глава региона мог предложить формулу «власть + социальные услуги», а для бизнесменов «деньги + социальные услуги» [3]. При этом обе эти формулы вписываются в понятие клиентелизма [4].

В результате к 1998 г. в регионе оформился суперпрезидентский политический режим, абсолютно полностью контролирующий политическую ситуацию в муниципалитетах республики. Если изначально потенциал развития политических партий в муниципалитетах был высок, то к 1998 г. его полностью заменили патрон-клиентелистские отношения.

Ситуация изменяется в 1999 г. в связи с началом нового электорального цикла в России и ее регионах. При этом партийное развитие вновь основывалось на все тех же корпоративных принципах организации деятельности, самым показательным примером стал стремительный рост популярности партии СПС, связанной с деятельностью энергетиков, чья активность в сельских муниципалитетах привела к тому, что партия почти повсеместно набирала от 5 до 12% голосов – факт беспрецедентный.

Дальнейшая партизация политического пространства в регионе стала приобретать характер институционализации патрон-клиентелистских и кланово-корпоративных отношений.

Стабильно в региональных муниципалитетах стали развиваться те из политических партий, которые получили «прописку» в федеральных органах власти. Исключением из правил вновь стал лишь столичный Улан-Удэ.

Заканчивающийся в 2007 г. срок полномочий «бессменного» президента республики, перспектива назначения на этот пост «варяга» в ситуации высокого уровня неопределенности положения в «партии власти» привели к тому, что мэр решился на беспрецедентный шаг, позволявший сохранить свои ресурсы – создание «собственной» партии. Именно таким образом в регионе было создано отделение партии СЕПР.

Гарантия стабильности развития региона, данная новым президентом, включение мэра в список «партии власти» позволили вернуть его в лоно «Единой России». Стремление сохранить преемственность политического режима новым главой было также выражено включением и целого ряда глав сельских муниципалитетов в список «партии власти».

Во всех рассмотренных нами случаях органы местного самоуправления занимали значимое место в политических системах своих регионов. От уровня стабильности их развития зависело нормальное развитие политического процесса. Но все три случая представляют совершенно различные по своей сути варианты и формы решения проблемы согласования интересов региональных властей и муниципалитетов.

В случае с АБАО наиболее выигрышным стал вариант искусственного включения муниципалитетов, точнее, их глав, в состав администрации округа на уровне заместителей, что значительно повысило их лоббистские возможности.

В УОБАО дезавуалирование процесса согласования интересов с муниципалитетами и отказ от модели индивидуального типа соглашений, а также попытка замены его партийнофракционной формой стали основой электорального проигрыша главы региона. Возврат к прежней модели доминирования главы в условиях, когда основного оппонента поддержали именно главы муниципалитетов, был просто невозможен. В результате череда конфликтов с главами наиболее крупных муниципальных районов стал основой нестабильного политического развития округа.

Пример Республики Бурятия сочетает все отдельные элементы отношений, характерных для АБАО и УОБАО, однако причины данного политического устройства имеют несколько иную природу. Институциональное оформление контуров политического режима в Республике Бурятия происходило на основе электоральных выборов, осуществленных по принципу игры с нулевой суммой, что постепенно привело к развалу политической оппозиции, консолидации политических элит и отходу от партийно-блоковой стратегии развития отношений в парламенте. Все это значительным образом усилило потенциал лоббирования интересов муниципалитетов.

Реформа политической системы страны, укрепление вертикали власти и партизация регионального пространства денонсировали статус патрон-клиентелистских отношений, что могло снизить потенциал возможностей лоббирования интересов муниципалитетов. В частности, это касалось наиболее влиятельных фигур регионального пространства, в том числе мэра г. Улан-Удэ.

Однако новая форма региональной лояльности, как правило, строится на основе существовавших принципов корпоративной целостности игроков. Комплексный характер реформ и, в частности, специально разработанный проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» в целом учитывали политические итоги укрепления политических партий.