Методические подходы к анализу показателей эффективности и результативности расходования бюджетных средств

Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" задал новый вектор развития не только региональных и федеральных властей, но и поставил вопрос о реорганизации бюджетной системы РФ [1]. В 2014 году Правительство РФ объявляло о переходы к «эффективному бюджету». В связи, с чем встал вопрос о разработки модели определения эффективности.

Для разработки модели определения эффективности необходимо обратиться к передовому зарубежному опыту. Развитые и признанные методики в настоящий момент принадлежат таким странам как Соединенные Штаты Америки и Великобритания.

Стоит начать с опыта США, так как опыт той страны считается передовым. Так с 1993 года в соответствии с законом «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» всевозможные ведомства ежегодно должны были представлять стратегические и годовые планы, ежегодные отчеты об исполнении программ. Такие планы должны содержать показатели эффективности, поддающиеся количественному измерению. Каждое учреждение ежегодно предоставляет доклад о результатах своей деятельности. В данном докладе говориться о достижении показателей результативности. Таким образом, установлена тесная связь между результатами и ресурсами, затраченными на достижение результата. Стоит отметить что каждая программа должна проходить проверку хотя бы раз в пять лет. Это способствует экономии ресурсов и времени на этапах формирования программы.[6]

С 2001 по 2009 года в США действовала рейтинговая система оценки программ (PART) – целью данной системы было повышение эффективности и результативности программ. PART включала в себя 30 вопросов. На основе ответов на эти вопросы делались выводы о прозрачности целей и задач, о направленности программы, эффективности использования бюджетных средств и конечного социального эффекта данной программы. В конце делались выводы об эффективности и целесообразности данной программы.

Однако, данную программа просуществовала относительно не долго так как, параллельно с программой PART действовал закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений». Для агентств это создавало огромную путаницу, так как разными методиками присваивались разные оценки эффективности для одних и тех же программ.

И так в 2010 году был принят « Усовершенствованный закон об оценке результатов деятельности государственных учреждений», которой изменил закон 1993 года. Ключевыми изменениями данного законопроекта заключались в следующем:

• 1)    Особо уделяться внимание качеству обслуживания и удовлетворенностью потребителей

• 2)    Устанавливается ответственность глав министерств за достижение поставленных целей

• 3)    Повышение эффективности программы за счет более четких требований к ведомствам по установлению целей.

• 4)    Привлечение в процесс бюджетирования общественности и

• конгресса.

В целом все реформы, проводимые в США, были направлены на более глубокой анализ программ. Важно, что установлена индивидуальная ответственность глав ведомств и министерств за достижение итоговых целей программ, тем самым мотивирую сотрудников. Положительным моментом является то, что если даже итоговые цели программы не выполняются, то глава ведомства может вносить предложения по изменения финансирования или предлагать на рассмотрение рекомендации по повышению эффективности, основываясь на опыте реализации программы в прошедшем году. Таким образом, весь этот процесс направлен на обеспечение эффективности расходования бюджетных средств, контролю за этими расходами и модернизации программ в случаи необходимости.

Не менее передовым признается и опыт Великобритании. В Великобритании программное планирование осуществляется в течении трехлетнего периода. Устанавливаются трехлетние годовые лимиты расходов ведомств, в процессе подготовки плана бюджетных расходов связанных с ключевыми целями государственной политики и показателями их эффективности. Так каждое ведомство занимается конкретным направлением бюджетных расходов. Однако, возможно что бы департамент отвечал за несколько направлений бюджетный расходов совместно с другими департаментами на основе соглашений. Так, каждому отдельному ведомству выделяются ресурсы на финансирование деятельности той деятельности, за которую он отвечает. Но для достижения определенных целей ведомства создают соглашения и на их основе взаимодействуют между собой, тем самым повышая эффективности работы друг друга и соответственно реализации программы. Эти соглашения представляю собой документы, в которых прописаны цели и задачи ведомств, описывается каким образом будут достигнуты общие цели и задачи, и что в конечном итоге должно принести это сотрудничество.[7]

В Великобритании следующие показатели результатов: затраты, конечные результаты и непосредственные показатели. Показатели затрат показывают информацию о ресурсах, которые были потрачены на данную программу. Показатели результатов предоставляют информацию об изменениях, которые планируются в результате введение данной программы в жизнь в долгосрочной перспективе, иными словами будущие социальный эффект. Непосредственные показатели отображают количество продуктов и услуг, оказанных по данной программе. Стоит отметить, что при соглашениях назначается ответственное лицо, которое отвечает за достижение конечных результатов. Таким образом, вся эта система обладает высокой степенью свободы в способах достижений ведомств поставленных целей.

Теперь же рассмотрим отечественный опыт. В настоящее время в Российской Федерации происходит переход к программной структуре бюджета. То есть, государственные расходы будут происходить в виде программ, так же как и зарубежом. При этом каждая программа обязана будет иметь показатели эффективности и результативности данной государственной программы. Стоит отметить, что в настоящее время законодательно закреплено только понятие эффективности использования бюджетных средств « использование наименьшего объема средств для достижения заданного результата или достижения наилучшего результата при фиксированном объеме бюджетных средств». Из-за отсутствия понятия результативности возникает непонимание разницы между результативностью и эффективностью, показателями прямого и конечно результата.

В соответствии с программной структурой бюджета в Российской Федерации используются целевые программы. Целевая программа – это совокупность выполняемых мероприятий ,взаимоувязанных по срокам, исполнителям и ресурсам, и направленных на достижение определенной цели. Так федеральные целевые программы регулируются постановлением правительства РФ от 26 июня 1995 года № 592 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В данном акте прописано, что государственные заказчики обязаны предоставлять доклады о ходе работы и эффективности использования бюджетный средств. Если данного доклада не будет предоставлено, то возможно прекращение данной программы [2]. Однако не прописано, что в связи с неэффективным использованием бюджетных средств, могу быть применены такие же меры. Отсутствие этого требования, возможно является причиной неэффективного реализаций многих федеральных целевых программ.

Наряду с федеральными целевыми программами с 2005 года действуют ведомственные целевые программы. Реализация ведомственных целевых программ регулируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 года № 239. В соответствии с эти постановлением выделяться аналитические и утверждаемые ведомственные целевые программы. В аналитической ведомственной целевой программе содержаться цели, состав расходов выделенных средств, количественные показатели решения задач. Создается для аналитических целей и сравнения разных программ. Утверждаемые целевые программы соответственно это бывшая аналитическая программа, которую утвердили. Так же как и федеральных целевых программ, у ведомственных целевых программ отсутствуют меры в связи с не эффективным использованием бюджетных средств.[3]

И в 2010 году был разработан новый механизм повышения эффективности расходования бюджетных средств. Данный механизм описывается Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 №588. Согласно этому закону любая государственная программа обязана иметь паспорт, сроки реализации, список основных мероприятий, методику оценки эффективности государственной программы на этапах планирования и реализации. На этапе планирования предоставляется оценка планируемой эффективности. Данная оценка должна дать вклад программы в социально-экономическое развитие. Прогноз на этапе реализации должен описывать изменение качества и уровня жизни, экономики и других сфер жизни общества. Так же назначен ответственный орган, а именно Министерство экономического развития, который должен ежегодно предоставлять доклад о ходе реализации и эффективности государственных программ. Важным является то, что в законе прописана возможность принятия управленческого решения на основе оценки эффективности [4].В частности может быть принято решение:

1)О сокращении финансирования государственной программы

• 2)    Досрочное прекращение государственной программы

  Действующие на данный момент методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской федерации, Приказ Минэкономразвития России от 20.11.2013 N 690 "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации», а так же прописан порядок мониторинга реализации государственных программ. Как раз на основе мониторинга оценивается эффективность государственных программ. Суть методики оценки эффективности сводиться к тому, что оценка эффективности должна быть основа на оценке результативности государственной программы, с учетом рисков, социально-экономических рисков и объемов затраченных ресурсов [5]. Однако эта методика должна учитывать необходимость проведения оценок:

• 1)    Степень решения и достижения задач программ

• 2)    Степень соответствия запланированных расходов по государственной программе реальным

• 3)    Степень достижения ожидаемых результатов и их реализации.

Рассмотрев российский и международный опыт, можно сделать предложение по улучшению российских программ. Во-первых, конечно же это введение персональной ответственности министров и других должностных лиц, чего нет в Российской Федерации. Введение этой ответственности, безусловно повысит эффективность работы и расходование средств. И это не трудно заметить хотя бы в предпринимательской деятельности, где повсеместно руководящие лица несут ответственность. Во-вторых, отсутствие ориентированности на потребителей тоже отрицательно сказывается на работе программ и министерств. В отличие от западного опыта в Российской Федерации слабо развита обратная связь, хотя зарубежные страны уделяют этой связи большой внимание. Потому что по средствам обратной связи оценивается эффективность программы. И данная связь особенна, важна в области социальной политики.