Методические подходы к оценке уровня развития государственно-частного партнерства в регионе

Предметом исследования в данной статье является обоснование необходимости корректировки существующей методики определения рейтинга регионов по степени внедрения механизмов государственно-частного партнерства. В статье подчеркивается актуальность реализации проектов на основе государственно-частного партнерства с точки зрения повышения устойчивого социальноэкономического развития регионов. Целью работы является проведение анализа существующей методики определения рейтинга регионов по уровню развития государственно-частного партнерства, а также обоснование выводов о недостаточном отражении в определении этого рейтинга показателей, оценивающих качественные характеристики реализации проектов на основе государственно-частного партнерства. В ходе выполнения работы авторами были использованы общие (метод сравнения и аналогии, анализ и синтез) и специальные (экономико-математическое моделирование) методы исследования. Результатом работы является обоснование необходимости введения показателей, отражающих бюджетную, социальную и экономическую эффективность реализации

Цитата: Захарова Ж.А., Захаров П.Н. Методические подходы к оценке уровня развития государственно-частного партнерства в регионе // Проблемы развития территории. 2018. № 2 (94). DOI: 10.15838/ ptd/2018.2.94.3

Citation: Zakharova Zh.A., Zakharov P.N. Methodological approaches to assessing the level of public-private partnership development in the region. Problems of Territory’s Development, 2018, no. 2 (94). DOI: 10.15838/ ptd/2018.2.94.3

проектов государственно-частного партнерства в регионе. Полученные результаты могут быть использованы органами государственной власти региона в части совершенствования механизмов стимулирования развития проектов на основе государственно-частного партнерства, а также специалистами, изучающими данную проблематику. Отмечается, что выстраивание рейтинга по предложенной методике отразит реальную картину применения механизмов государственно-частного партнерства в регионе, а расчет новых показателей рейтинговой оценки позволит, с одной стороны, учесть сдерживающие моменты в работе органов государственной власти регионального уровня в стимулировании развития государственно-частного партнерства, а с другой стороны – показать достигаемые эффекты в обеспечении социально-экономического развития региона.

Государственно-частное партнерство, регион, качественные показатели, эффективность, механизмы государственно-частного партнерства.

Тема развития государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) весьма актуальна, ведь именно в рамках такого взаимодействия государства и частного капитала происходит мобилизация резервов каждой из сторон, что способствует расширению ресурсной базы для экономического развития как всей страны, так и регионов и муниципалитетов [1; 2; 3]. Кроме того, подобного рода взаимодействие является инструментом повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ и муниципальных властей и вместе с тем способствует устойчивому социально-экономическому развитию региона [4–8].

В соответствии с данными, приведенными ассоциацией «Центр развития ГЧП», на 1 января 2017 года в России одобрение на реализацию получили 2446 инфраструктурных ГЧП-проектов, на доработке находится более 480 проектов и примерно 1 000 проектов планируется в рамках использования механизма «частной инициативы». Среди проектов ГЧП, прошедших стадию принятия решения о реализации:

– федерального уровня – 17 проектов;

– регионального уровня – 238 проектов;

– муниципального уровня – 2191 проект1.

В свою очередь, проектов ГЧП, прошедших стадию коммерческого закрытия (подписания соглашений/договоров), – 2183, в рамках которых совокупные инвестици- онные обязательства (обязательства по финансированию создания/строительства/ реконструкции) публичной и частной стороны составляют 2,040 трлн рублей, из них обязательства частных партнеров – 1,336 трлн рублей (65,4%). На федеральном уровне преимущественно реализуются проекты в сфере строительства автомобильных дорог на платной основе. Данная ситуация может быть объяснена тем обстоятельством, что указанные проекты обладают достаточным уровнем капиталоемкости и перспективами окупаемости вложенных инвестиций (высокая интенсивность движения автомобилей на федеральных автотрассах). Значительная доля проектов ГЧП реализуется преимущественно в коммунальной сфере в форме концессионных соглашений, что составляет 39,3% (859 проектов) от общего числа. Однако, эти проекты в большинстве случаев в отличие от проектов развития транспортной инфраструктуры имеют невысокую капиталоемкость и реализуются в основном на муниципальном уровне (848 проектов) [9]. Кроме того, в регионах наблюдается увеличение сфер применения концессионных соглашений (информационно-коммуникационная, санаторно-курортная, туристско-рекреационная), что связано с необходимостью развития этих видов экономической деятельности с точки зрения удовлетворения растущих потребностей населения (например, ввиду значительной урбанизации населения некоторых регионов, городов возникает потребность в рекреациях, туристической сфере, развитии актив- ного отдыха) и в то же время недостаточностью финансовых ресурсов в регионах для активизации потенциала развития в этих направлениях.

Говоря о проблемных моментах участия частного капитала в проектах государственно-частного партнерства, необходимо отметить, что в большей мере они связаны с низким уровнем координации со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, сложными и длительными разрешительными процедурами (например, по земельным вопросам), недостаточно проработанной нормативной правовой базой в сфере государственно-частного партнерства, высокой стоимостью кредитных ресурсов и сложностью получения как на региональном, так и на муниципальном уровне поддержки за счет институтов развития федерального уровня (Внешэкономбанка РФ, Инвестиционного фонда РФ и Фонда реформирования ЖКХ), а также с рисками, которые несет частная сторона [10; 11]. При этом, как отмечает большинство исследователей, с которыми согласны и мы, главными из этих рисков являются недостаточный уровень спроса (например, в сфере ЖКХ территорий депрессивного типа), конкурентный риск, соответственно высокая вероятность невозврата вложенных инвестиционных ресурсов и нестабильные правила игры, что требует установления различного рода гарантий со стороны государственного партнера [12]. И, как показывает практика, в большей степени мотивировать частный капитал к реализации проектов государственно-частного партнерства удается при предоставлении различного рода льгот, преференций и исключительных прав. Но на данный период времени мало изученным остается вопрос, насколько эффективны реализуемые проекты государственночастного партнерства при использовании в качестве гарантий различных ресурсных возможностей государства. И хотя Минэкономразвития разработана методика2 оценки эффективности проектов государственночастного партнерства, где производится расчет различных эффектов (в том числе коммерческой эффективности), достигаемых при реализации проектов на основе государственно-частного партнерства, эти моменты не учитываются при формировании рейтинга регионов по степени внедрения механизмов государственно-частного партнерства. При этом в многочисленных исследованиях говорится о выгодах, которые получает и государственный, и частный партнер при развитии государственно-частного партнерства в регионе [13–16].

На практике, чтобы оценить регионы по развитию государственно-частного партнерства, составляется рейтинг оценки уровня применения механизмов ГЧП в субъектах РФ. Формирование рейтинговой оценки, по мнению разработчиков методики, также необходимо для детальной проработки сдерживающих факторов и механизмов развития государственно-частного партнерства в регионе. Как считают авторы, исходя из позиции региона в данном рейтинге, путем анализа слабых сторон (пунктов оценки, по которым регион набрал наименьшее количество баллов) можно наметить варианты решения проблем в области государственно-частного партнерства, а также оценить уровень эффективности работы региональных властей в применении механизмов ГЧП.

При анализе методики рейтинга государственно-частного партнерства субъектов РФ следует отметить, что в его основе лежат три базовых критерия:

• 1)    развитие институциональной среды субъекта Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства;

• 2)    нормативно-правовое обеспечение сферы государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации;

• 3)    опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации.

Общий показатель рейтинга высчитывается путем умножения значения каждого из этих трех показателей на установленные коэффициенты и дальнейшего их суммирования3.

Rj = (a × Lj + b * Nj + y * Ej), где:

• j – порядковый номер субъекта РФ;

• a, b, y – значения, определяющие значимость составляющих факторов, при этом: a=0,03; b=0,03; y=0,04;

L j – значение фактора «Развитие институциональной среды субъекта РФ в сфере ГЧП»;

N j – значение фактора «Нормативно-правовое обеспечение сферы ГЧП»;

E j – значение фактора «Опыт реализации проектов ГЧП».

Расчет значения фактора «Развитие институциональной среды субъекта Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства» в основном базируется на оценках, связанных с обеспечением и организацией в регионе структур, ответственных за сопровождение, рассмотрение и реализацию инициируемых проектов государственночастного партнерства, а так же на учете механизмов государственно-частного партнерства в документах стратегического развития региона и др.

Расчет значения фактора «Нормативноправовое обеспечение сферы государственночастного партнерства в субъекте Российской Федерации» производится по следующей формуле4:

{п N-=gN-, N = at x kt где:

N_i – значение i-го критерия (в баллах);

a_i – бинарная оценка i-го критерия (a_i=0,1);

k_i – коэффициент, определяемый экспертным путем, характеризующий качество i-го критерия, ki=[0–100], в процентах;

n – количество критериев;

N i = [0–5].

Расчет значения фактора производится на основе оценок в основном по наличию порядка межведомственного взаимодействия органов власти на этапах разработки, рассмотрения, реализации (контроля, мониторинга) проектов государственно-частного партнерства и др.

Расчет значения фактора «Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства» производится по следующей формуле5:

• n, m

E j = k j x £ V jik x V jmn , j = 1 k = 1

где:

• n – общее количество критериев;

• m – общее количество проектов;

V j _ik – значение i-го критерия «Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства» для k-го проекта ГЧП, Vjnm =[0–1];

k j – коэффициент отраслевой дифференциации проектов, учитывающий факт реализации проектов в двух и более отраслях;

E j = [0–13,75].

В методике используются и понижающие коэффициенты для корректировки значения фактора «Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства» для каждого проекта в отдельности.

При оценке существующей методики следует отметить, что в ней довольно много внимания уделяется нормативно-правовому обеспечению уровня развития государственно-частного партнерства. В связи с этим в методике расчета данного рейтинга представлен достаточно широкий спектр инструментов для оценки именно этого критерия. Помимо него также подробно описывается расчет значения фактора опыта реализации проектов ГЧП.

Однако рассматриваемые разработчиками критерии не в полной мере могут отразить действительную картину эффектов, которые могут быть достигнуты при реализации проектов государственно-частного партнерства на региональном уровне. То есть в существующей методике недостаточно учтены качественные показатели развития региона при внедрении механизмов государственно-частного партнерства. Например, не используются показатели бюджетной составляющей субъекта, а именно средства, выделяемые на развитие ГЧП в рамках различного рода льгот и преференций, и средства, поступающие в региональный бюджет при реализации проекта, а также учет действительной эффективности уже функционирующих проектов государственно-частного партнерства. Исходя из этого следует предположить, что регионы могут иметь другие позиции в рейтинге при условии внедрения предложенных изменений.

Для совершенствования методики расчета рейтинга регионов по уровню развития государственно-частного партнерства необходимо внесение следующих показателей:

– показатель бюджетной эффективности предоставленных налоговых льгот;

– показатель социальной эффективности проекта;

– показатель экономической эффективности проекта6.

Необходимо остановиться на методике расчета показателя социальной эффективности:

Ксоцэфф = Ырабпр*(Кбзр+Кзп), где:

К соцэфф — коэффициент социальной эффективности;

^ рабпр — количество рабочих мест, которые будут созданы в результате проекта на основе государственно-частного партнерства;

К бзр — коэффициент превышения уровня безработицы в регионе, где реализуется проект, над средним по стране уровнем безработицы;

К_зп - коэффициент, который реализует превышение уровня заработной платы по проекту в регионе над средним уровнем заработной платы по региону.

Данная формула используется только для оценивания единичного проекта ГЧП, поэтому для итогового подсчета добавляемых показателей необходимо суммировать результаты коэффициентов социальной эффективности по всем проектам за расчетный период.

Коэффициент, который характеризует превышение уровня безработицы в регионе, где реализуется проект, над средним по стране уровнем безработицы, рассчитывается по следующей формуле:

Кбзр = Кбзробл / Кбзрстр, где:

К бзробл — уровень безработицы в регионе, где реализуется проект;

К бзрстр — уровень безработицы в среднем по стране.

Коэффициент, который характеризует превышение уровня заработной платы по проекту над средним уровнем заработной платы по региону, где реализуется проект, рассчитывается по следующей формуле:

Кзпл = Кзппр / Кзпр, где:

К_зппр - средняя заработная плата работников, занятых в рамках реализации проектов ГЧП;

К зпр — средний уровень заработной платы в регионе, где реализуется проект.

Оценку бюджетной эффективности можно проводить на основе расчета приведенной стоимости баланса налоговых поступлений от реализации проекта и средств, направляемых из бюджета области на его поддержку. Согласно данной методике, бюджетная эффективность рассчитывается как отношение суммы налоговых платежей в консолидированный бюджет региона к сумме предоставленных налоговых льгот за последний отчетный год. Предоставление налоговых льгот считается эффективным, если показатель бюджетной эффективности больше или равен 1.

Коэффициент бюджетной эффективности рассчитывается по формуле:

Кбюдэф =∑nj=1(ДБj / РБj), где:

К б _ю д _э ф – коэффициент бюджетной эффективности;

ДБ j – поступления сумм налоговых платежей в консолидированный бюджет области от предприятий, реализующих проекты за период j ;

РБ j – средства, направляемые из бюджета области на поддержку проектов в период j .

Помимо показателя бюджетной и социальной эффективности полезным может быть применение показателя экономической эффективности проекта государственночастного партнерства.

Для оценки экономической эффективности проекта используется показатель внутренней нормы доходности проекта:

ЧТС =∑nj=1 (Пj / (1 + Cm) j, где:

ЧТС – чистая текущая стоимость проекта;

П j – денежный поток при реализации проекта за период j;

Ст – ставка дисконтирования⁷.

Данная формула, так же как и показатель социальной эффективности, используется только для оценивания единичного проекта ГЧП, поэтому для итогового подсчета добавляемых показателей уместно либо сделать усредненный коэффициент коммерческой эффективности, либо ввести коэффициенты в зависимости от полученной чистой текущей стоимости проекта.

Например, если ЧТС от 0 до 500 тыс. руб., то коэффициент экономической эффективности 0,3; если ЧТС от 500 тыс. руб. до 1 млн руб. – коэффициент экономической эффективности 0,5; если ЧТС от 1 млн руб. до 10 млн руб. – коэффициент экономической эффективности 0,7 и т. д.

Для удобства расчета рейтинга регионов по уровню развития ГЧП с включением в методику расчета предложенных показателей (коэффициент бюджетной эффективности, коэффициент социальной эффективности, коэффициент экономической эффективности проекта) необходимо связать их с ныне действующими критериями оценки развития государственно-частного партнерства в регионе, а именно: фактором развития институциональной среды субъекта РФ в сфере ГЧП, фактором нормативно-правового обеспечения сферы государственно-частного партнерства в субъекте РФ и фактором опыта реализации проектов ГЧП в регионе. Для этого в общую формулу расчета рейтинга регионов по уровню развития ГЧП необходимо внести общий коэффициент, отражающий сумму коэффициентов бюджетной, экономической и социальной эффективности. Конечная формула расчета рейтинга регионов по уровню развития ГЧП может выглядеть так:

R i = (a x L i + b x N i + y x E i + c x G)

где:

R – итоговый показатель;

i – порядковый номер субъекта РФ;

L – значение фактора «Институциональная среда субъекта РФ в сфере ГЧП»;

N – значение фактора «Нормативно-правовое обеспечение сферы ГЧП»;

Е – значение фактора «Опыт реализации проектов ГЧП в регионе»;

G – значение предложенного качественного показателя, включающего в себя сумму коэффициентов бюджетной, экономической и социальной эффективности.

В свою очередь, существуют значения «a», «b», «y», «c», которые определяют значимость составляющих факторов. Значения «a», «b», «y» установлены экспертами, составляющими методику расчета рейтинга, и равны 0,03; 0,03; 0,04 соответственно. Исходя из данных показателей можно сделать вывод о том, что наиболее существенным во всей формуле расчета является фактор «Опыт реализации проектов ГЧП в регионе», так как значение «y» наибольшее.

Для внедрения нового значения «с», которое будет отражать значимость вводимого качественного показателя «G», необходимо перераспределить значения «a», «b», «y», установленные экспертами, на 0,02, 0,02, 0,03, соответственно, для сохранения пропорции значимости каждого из показателей, а «с» для придания значимости определить значение 0,03.

Значение «c» будет отражать значимость вводимого качественного показателя «G». В связи с необходимостью совершенствования методики расчета рейтинга качественному показателю следует придать значимость не меньшую, чем у фактора «Опыт реализации проектов ГЧП в регионе».

Таким образом, показатель «G» будет одним из ключевых критериев оценки в расчете рейтинга регионов по уровню развития ГЧП. Как уже говорилось, он представляет собой сумму коэффициентов бюджетной, экономической и социальной эффективности проекта ГЧП. Итоговая формула показателя «G»:

G = Npa6np x (Кбзр + Кзп) + j (nj / (1+Cm) j) + j (ДБ / PBj)

Но стоит учесть, что использование данной методики будет применимо не ко всем типам проектов государственно-частного партнерства. Так, рассчитать эффективность таких типов ГЧП, как лизинг и аренда, контракт жизненного цикла, не представляется возможным в связи с особенностями их применения. Поэтому расчет эффективности в данном случае можно заменить на упрощенный, рассчитав только отношение сум- мы перечисленных налоговых платежей в бюджет области за последний отчетный год к сумме предоставленных налоговых льгот. Полученный результат, так же как и в случае с коэффициентом «G», необходимо сложить с остальными критериями оценки уровня развития ГЧП в регионе.

Gспец = N(i) / L(i), где:

G c _п eц — специальный показатель расчета эффективности проектов ГЧП по типу лизинг, аренда, контракт жизненного цикла;

i - год, за который производится расчет;

N - сумма перечисленных налоговых платежей в бюджет региона;

L - сумма предоставленных налоговых льгот.

Кроме того, на перспективу следует учесть и другие эффекты реализации проектов на основе объединения ресурсов государства и частного капитала. Так, например, проекты в сфере жилищно-коммунального хозяйства, жилищного строительства, развития транспортной инфраструктуры дают эффект повышения уровня хозяйственного освоения территорий, что также является весьма важной задачей в развитии региона. Данный эффект может быть измерен следующими показателями:

– повышение плотности населения территории;

– рост экономической активности, увеличение количества предприятий, осуществляющих свою деятельность на территории региона, количества организаций малого и среднего бизнеса;

– уменьшение микрохозяйственных зон и пропорциональное развитие территории.

К тому же достаточно широкий круг исследователей рассматривает методологию определения эффективности реализации проектов на основе государственно-частного партнерства с учетом отраслевой специфики [17–20].

Таким образом, существующая методика расчета рейтинга определения уровня развития регионов по степени внедрения ГЧП проектов с учетом необходимости отслежи- вания не только количественных, но и качественных показателей требует доработки. Это, в свою очередь, может обосновать именно необходимость такого сотрудничества государства и частного капитала при реализации проектов в различных отраслях, видах экономической деятельности региона. Также оценка отдельных показателей эффективности рейтинга может осветить моменты, сдерживающие процессы по реализации проектов на основе государственно-частного партнерства в повышении устойчивого социальноэкономического развития регионов. Так, например, некоторые регионы прорабатывают разнообразные меры региональной поддержки частного капитала в стимулировании развития проектов государственно-частного партнерства или вопросы получения уже существующей поддержки на федеральном уровне (получение государственной поддержки в рамках заключенных концессионных соглашений в муниципальных образованиях с численностью населения не более 250 тыс. человек). Однако получение подобного рода поддержки достаточно проблематично ввиду ограничительных критериев. Поэтому необходима проработка другого рода финансовых инструментов для стимулирования развития государственно-частного партнерства в регионе.

Таким образом, оценка показателей по представленной методике и мониторинг результатов этой оценки позволят в перспективе активизировать механизмы государственно-частного партнерства в наиболее необходимых для региона направлениях.