Методологические основы публичного управления

Термин «публичное управление» стал известен около 140 лет назад. В разные времена его определение имело разные трактовки. Так, в 70-е годы XX века публичное управление считалось составляющей «публичного администрирования», в 80-е годы входило в сферу «публичной политики и менеджмента», а в 90-е было включено в теорию «руководства» и «обновленного управления».

В XXI веке перечисленные концепции продолжают свое развитие в «участвующем» и «руководящем» менеджменте. В рамках первого подхода – «участвующего» менеджмента, гражданином являлся клиент, которому была представлена возможность выбирать между общественным и частным секторами и находить в личных интересах самое лучшее качество общественных услуг [2]. Из этого следует, что в данном подходе осуществляется трансформация органов публичной власти в организации подобные частным структурам. Второй «руководящий» менеджмент акцентирует внимание на том, что органы публичной власти действуют только в политических условиях и обязаны отвечать перед гражданами, а не перед клиентами. Все вышеуказанные теории образуют фундамент современного публичного управления и способствуют повышению его качества.

Исследователи традиционно выделяют несколько этапов развития публичного управления. Это связано с поиском новых моделей и принципов публичного управления, которые отвечали бы новым формирующимся потребностям, а также позволяли более глубоко описывать процессы и механизмы разрешения проблем имеющих немаловажное значение для общества.

Первым этапом, традиционно принято считать период с 1880 года по 1920 год. В течение 40 лет активно развивалось публичное администрирование. Впервые «публичное управление» как отдельное образовательное и научное направление было изучено В. Вильсоном. В своей научной работе он настаивал на том, что между наукой государственного управления и наукой политической существуют явные различия, хотя и государственное управление является направлением политической науки. В. Вильсон считал, что административная наука служит правительству для достижения конкретных целей своей деятельности, а также достижению результата с наименьшими затратами и максимальным эффектом. Разделение административных и политических вопросов он относил к главным принципам публичного управления. Кроме того, немаловажное значение, по мнению Вильсона, в публичном управлении имеет место и внедрение в работу государственных органов практики делового администрирования с целью повышения эффективности государственной службы. Также наряду с Вильсоном значимыми деятелями данного периода являются М. Вебер, Ф. Дж. Гуднау, А. Файоль.

Заслуживает внимание работа М. Вебера «О некоторых категориях понимающей социологии», в рамках которой он осуществил разработку моделей действий индивида. Изначально в работе были представлены три типа моделей, однако позже количество моделей было дополнено до пяти. По теории М. Вебера, индивид может и должен действовать целенаправленно, не нарушая общественные интересы и, даже став чиновником, он не должен забывать о целях и ценностях, ориентированных на других людей. Но в действительности получается, что чиновник оказывается не способным к таким действиям, и следовательно, перестает являться полноценным членом общества.

В рамках первого этапа появилось и получило широкое развитие административная школа управления, основной целью данной школы является создание универсальных принципов управления. Ярчайший представитель школы Анри Файоль. Он является автором «Теории администрации» и четырнадцати основных принципов управления. Он разделил администрирование на шесть групп операций управления: административные, технические и технологические, финансовые, коммерческие, учетные и охранные.

Таким образом, проанализировав первый этап развития публичного управления, было выявлено, что в его основе находится противоречия между политикой и управлением.

Второй этап развития публичного управления проходил с 1920 года по 1950 год. Здесь теория управления рассматривалась как инструмент, предназначенный для регулирования экономических отношений, возникающих в пространстве «приграничных» контактов частного сектора и сектора государственного. Наиболее яркими представителями этого периода являются Л. Урвик, А. Маслоу, Г. Лассуэлл, Л. Гулик, Г. Саймон, Э. Мэйо и другие.

В 1946 году Г. Лассуэлл в рамках своей работы «Власть и личность» предположил, что власть можно рассматривать и как участие в решениях, и как контроль над ресурсами, которые имеют ценность для участников властных отношений [6].

В 1947 году Г. Саймон разработал «удовлетворяющую» модель принятия управленческих решений в рамках концепции «ограниченной рациональности», которая позже была изложена в исследовании «Административное поведение».

В 1948 году Д. Уалдо опубликовал свою работу под названием «Административное государство», в которой выразил свое мнение о том, что разделение понятий политики и управления на отдельные структуры или процессы ошибочно, поскольку это противоречит современному положению, в процессе которого происходит расширение сферы правительственной компетенции и повышение его влияния на законотворческий и созидательный процессы.

На протяжении второго этапа были проведены исследования принципов государственного управления предпринимательством, а также свою формулировку обрела общая теория управления, существовавшая в рамках взаимодействия государственного и частного секторов.

Третий этап проходил в период с 1950 года по 1990 год. В этот период изучались публичная политика и менеджмент. Особого внимания заслуживают научные труды Б. Барии, Л. Джонеса, Ф. Томпсона, М. Оукшотта, Д. Трумэна, М. Крозье, К. Худа, П. Окойна и другие. Основу трудов этих авторов составляет поведенческий подход к государственному администрированию, который позволяет дать объяснение функционирующим административным службам, основываясь на анализ поведения работающих в них групп и индивидов.

В 1951 году Д. Трумэн в своей работе «Управленческий процесс» обозначил государство как институт общества, с помощью которого происходят властное распределение ресурсов, при этом общество представляет собой множество групп, взаимодействующих друг с другом. При этом человека он рассматривает как «политическое животное», который является членом различных групп интересов, оказывающих влияние на другие социальные группы и использующие для достижения своих целей помощь правительственных организаций [7].

В конце 60-х годов XX века была разработана модель «нового публичного менеджмента» получившая подробное описание в работах П. Окойна и К. Худа. Данная концепция представляет собой сочетание механизмов рынка, идей и технологий управления частным сектором [2]. Это означает, что исполнительные органы власти нужно понимать как «исполнительные агентства», которые оказывают общественные услуги.

Еще одним представителем данного этапа является М. Оукшотт, разработавший гражданскую и целевую концепции государственного управления. Идея заключается в том, что такие типы государственного управления являются идеальными теоретическими конструкциями и, следовательно, в чистом виде встретить их невозможно. Но, тем не менее, нужно отметить, что вторая концепция основана на ценности человека, которая определяется его вкладом в «общее дело».

По мнению У. Нисканен в государственном управлении необходимо усилить рыночные механизмы, где каждое бюро имело бы возможность работать в условиях конкуренции, расширяя тем самым ассортимент товаров и услуг, при этом финансирование происходило с помощью правительства, а услуги предоставлялись частными 5

экономическими институтами, которые заинтересованы в получении дохода [3].

Автор концепции «экономического типа» государственной власти Б. Барри считал, что управление необходимо осуществлять с использованием угроз и обещаний. Все властные отношения необходимо рассматривать в понятиях выигрышей и потерь.

Таким образом, третий этап расширяет понятие публичного управления, используя социально-психологический и поведенческий подходы, внедряя рыночные основы в публичное управление.

Четвертый этап длился с 1990 года по 2000 год. В это время была разработана концепция «обновленного (самосовершенствующегося, адаптирующегося) управления». Основными мыслителями этого времени считают Т. Гэблера, П. Пластрика, Д. Осборна. Они на основе бизнес-менеджмента     пытались     переосмыслить     проблемы государственного управления.

В 1989 году в своей работе Д. Осборн и Т. Гэблер формулируют новую современную теорию рыночного преобразования публичного сектора, в рамках которой раскрывают основные принципы государственного управления. В другой совместной работе мыслители настаивают на первостепенном значении конкурентной борьбы индивидуального выбора и использовании рыночной модели в управлении.

В 1992 году Д. Осборн и П. Пластрик обобщают последний опыт проведения реформ управления в публичном секторе экономики, а также находят большую разницу между управлением в частном секторе и государственном управлении.

Исследование четвертого этапа становления публичного управления обусловлено коренными изменениями в целях органов публичной власти, а также, переходом к максималистской модели 6

государства. В отличие от минималистской модели государства максималистская возлагает на себя решение не только основных задач, но и обеспечение целого набора социально-экономических функций.

Пятая стадия берет свое начало с 2000 года и длится по настоящее время. Она обусловлена разработкой концепции эффективности публичного управления. Актуальными являются вопросы, которые связаны с повышением эффективности деятельности органов публичного управления, в частности взаимодействие государственных и общественных, государственных и частных структур, с помощью которых и принимаются общественно значимые решения. Данные структуры реализуют функции управления, которые стимулируют повышение эффективности публичного управления. Основными мыслителями этого времени считаются Е. Охотский, В. Дьякова, Г. Бребант, Л. Якобсон, С. Наумов и другие.

Эффективность публичного управления приходит вместе с достижением своих целей органами публичной власти и качественным выполнением основных функций государством. Для более полной оценки эффективности важным является изучение таких концептуальных понятий как «открытость», «легитимность», «транспарентность», «результативность» и т.п. Так, в России эффективность в области публичного управления оценивают с помощью Методик проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Указов Президента РФ. Но, не смотря на это, единая четко сформулированная концепция в данной сфере в настоящее время отсутствует.

На наш взгляд существует и шестой этап в развитии публичного управления. Свое начало он берет с 2013 года и длится по настоящее время. Этот этап носит глобальный характер и заключается в мировом противостоянии, как военном, так и экономическом.

В 2013 году на территории Украины, возникает политический кризис. Спустя продолжительный период времени забастовок и акций протеста происходи, по сути, свержение действующей власти и захват управленческого ресурса другими людьми. Одновременно с этим из состава Украины выходит Республика Крым, выражая свое желание стать частью Российской Федерации. Донецкая Народная Республика (далее ДНР) и Луганская Народная Республика (далее ЛНР) заявляют о своем несогласии оставаться частью Украины и подчиняться Киеву. С этого момента практически весь мир разделился на 2 фронта: восточный и западный. К восточному мы относим страны, которые принимают независимость ДНР и ЛНР. К западному – страны, поддерживающие государственный переворот на территории Украины. Дальнейшим развитием выступают экономические блокады и противостояния между странами западного и восточного фронта. Так со стороны ряда стран Европейского Союза вводятся санкции в отношении Российской Федерации и дружественных по отношению к ней стран.

Главной целью публичного управления в этот период становится поддержание боеготовности армии и флота, сохранение экономической стабильности и независимости, а так же сдерживание нарастающего напряжения, которое может привести к военным действиям. В настоящее время страны начинают активную демонстрацию своих возможностей на весь мир. Так страны Еврозоны всячески доказывают свою толерантность и поддержку, принимая сотнями тысяч беженцев из Сирии, закрывая глаза, на тот беспредел, который происходит на их территории и растущую креминогенность обстановки в целом. США в очередной раз демонстрируют свою готовность поддерживать перевороты и разжигание конфликтов на территориях приграничных Российской Федерации, которая в свою очередь, участвуя в военных 8

действиях на территории Сирии, всему миру заявляет о своей готовности к военным действиям.

Таким образом, период, начавшийся с 2013 года и продолжающийся до настоящего времени стал периодом, когда важность публичного управления международного уровня заняло ключевую роль и только благодаря грамотным действиям можно будет выйти из этого «смутного времени» с наименьшими потерями для государственной экономики и безопасности.

Мнения ученых, касающиеся взглядов на суть «публичного управления» достаточно неоднозначны. Некоторые из них видят публичное управление как воздействие лица, имеющего полномочия публичной власти на другое лицо с целью достижения неких интересов общества [1]. Другая группа ученых видят основу публичного управления в контрольной, нормотворческой, организационной, распорядительной и иной деятельности, которая осуществляется с соблюдением установленных правил, норм и процедур [5]. Третья группа ученых считает публичное управление – управлением, которое состоит из множества акторов и направлено на управление сложными сетевыми образованиями. Под акторами в данном случае понимаются: органы управления различного уровня (государственного, регионального, местного), частные организации и социальные институты [4]. Совсем иное мнение было у четвертой группы ученых, которые считали публичное управление – управлением общества вместе с обществом.

Мы же считаем, что публичное управление – это действия со стороны лиц, наделенных властными полномочиями, направленные на увеличение благосостояния, независимости и безопасности как населения в целом, так и отдельно взятой организации.

В процесс публичного управления, по нашему мнению, включены не только чиновничий аппарат, либо лица, в чьих руках сосредоточены властные полномочия, но так же и руководители крупных предприятий и организаций, поскольку, как у одной так и у другой стороны приоритетными задачами является поддержание экономического состояния на достаточно высоком уровне, обеспечивая тем самым конкурентные преимущества, а так же необходимую социальную защищенность для каждого индивидуума.

Подводя итог проведенному анализу, видим, что в различные годы под публичным управлением понимали различные процессы. Эволюция в публичном управлении отражает требования к управленческому процессу тех лет, а так же цели и задачи необходимые для решения.

С момента образования первого государства публичное управлении неизменно вошло в жизнь населения. Несмотря на то, что такого термина достаточно продолжительное время не существовало, публичное управление сопровождало правителей всех стран, будь то современные государства или доисторические империи. Не случайно процесс эффективного управления всегда интересовал исследователей во все времена, не смотря на то, что только 140 лет назад был введен соответствующий термин.

Публичное управление ведет свое непрерывное развитие, начиная от образования первобытных племен, когда наделенный авторитетом и властью вождь племени решал, когда и где будет проходить охота, что бы обеспечить своих людей необходимым количеством еды, а так же определял территории, за границы которых не допускались чужаки, защищая тем самым свое племя.

Спустя несколько тысячелетий, по сути, мало что изменилось, мы, несомненно, отошли от каменного ножа и дубины, но приоритеты настоящего управленца остались теми же. Обеспечение племени едой сменило обеспечение социальной защищенности населения. Защита территории, на которой ведется охота, сменило обеспечение суверенности государства, защита своих воздушных, наземных и водных границ, обеспечение экономической безопасности, а так же ресурсообеспеченности.

Все вышесказанное является весомым аргументом для дальнейшего изучения и развития теорий публичного управления, поскольку совершенства в данном вопросе недостижимо, но приблизиться к нему не просто можно, а необходимо, создавая тем самым условия для дальнейшего развития науки, культуры и жизни в целом.