Методологические основы разработки региональных программ демографического развития с учетом региональных особенностей (на примере Дальневосточного федерального округа)

Усилия, предпринятые федеральными и региональными органами управления, которые были направлены на улучшение демографической ситуации, принесли некоторые результаты. Были выполнены цели первого этапа (2007–2010 гг.), поставленные Концепцией демографической политики на период до 2025 г.: значительно сократилась естественная убыль населения, повысилась устойчивость семьи, снизилась внебрачная рождаемость. Тем не менее, перспективы изменения демографической ситуации в ближайшее десятилетие требуют особого внимания к этой сфере.

Придание демографическому развитию устойчивого характера делает необходимым улучшение управления демографическими процессами со стороны органов власти субъектов Российской Федерации.

К сожалению, как показывает практика, демографическая политика во многих регионах остается недостаточно эффективной, в том числе и из-за относительно невысокой демографической грамотности чиновников.

Целью данной статьи является описание методологических основ разработки региональных программ демографического развития современного этапа демографического развития России с учетом региональных особенностей на примере Дальневосточного федерального округа.

Принципы формирования дифференцированных целей демографического развития регионов, исходя из их особенностей

Региональные программы демографического развития (далее – РПДР) являются наиболее эффективной формой проведения демографической политики во всей стране и в ее отдельных регионах. В настоящее время такие программы приняты и действуют практически во всех регионах страны. Однако, как показывает практика, для большинства из них характерно отсутствие системности и комплексности, что в значительной степени обусловлено недостаточной теоретической подготовкой, невысоким уровнем демографической грамотности их составителей.

В процессе формирования РПДР основной является проблема постановки четко сформулированной цели, которая соответствует условиям и возможностям региона.

Достигнутые в последние годы успехи несколько снизили угрозу демографической безопасности страны, но не устранили ее в целом. Поэтому основополагающим принципом этой политики остается принцип сохранения и роста численности населения и повышения его качества.

Вторым основополагающим принципом разработки РПДР в регионах выступает принцип приоритетности демографических целей и задач по отно- шению к другим целям и задачам, хотя о взаимной связи между социально-демографическими и социально-экономическими процессами забывать не стоит. Действующая Концепция демографической политики требует от регионов при разработке и реализации демографических программ учета уровня и качества жизни, рост реальной оплаты труда, поддержки жилищного строительства, развитие институтов здравоохранения и образования и другие меры, повышающие благосостояние людей и положительно влияющие на демографическую ситуацию в регионе и ее перспективы.

Достижение этих принципов возможно только при условии единства науки и практики, без которого разработка и реализация этих программ будет происходить на основе «проб и ошибок», что увеличит вероятность принятия программы, не отражающей особенности развития данного региона. РПДР должна быть составлена таким образом, чтобы она максимально полно соответствовала временным интервалам других социально-экономических программ региона и страны в целом.

При разработке и реализации РПДР приоритет следует отдавать поддержке семьи, материнства и детства. Это подтверждается и практикой: регионы, в которых этому направлению было придано приоритетное значение, добились бóльших успехов в своем демографическом развитии относительно регионов, избравших приоритетом демографической политики поддержку и укрепление здоровья населения, сокращения смертности. Безусловно, укрепление здоровья населения, сокращение смертности, особенно смертности населения трудоспособного возраста, рост продолжительности жизни населения также важны, но все же в меньшей степени.

При разработке и реализации РПДР должны быть учтены принципы, сформулированные действующей Концепцией демографической политики:

• •    комплексность решения демографических задач – мероприятия в этой сфере должны охватывать все направления демографической политики в их взаимосвязи;

• •    концентрация на приоритетах – выбор по каждому направлению демографического развития наиболее острых вопросов;

• •    учет особенностей демографического развития региона;

• •    взаимодействие органов государственной власти друг с другом и с институтами гражданского общества на всех уровнях;

Регионы Дальнего Востока находятся в очень сложном положении: на 36% территории России проживает около 5% всего населения. При этом население сокращается.

Дальневосточный федеральный округ неоднородный с точки зрения убыли населения. В нем можно выделить две группы регионов.

В первой группе наблюдается как естественная убыль населения, так и миграционный отток (например, в Магаданской и Сахалинской областях и Приморском крае). Во второй группе наблюдается естественный прирост, но миграцинный отток превышает его, в результате чего численность населения снижается (например, в Чукотском автономном округе, Камчатском крае и Республике Саха (Якутия)).

Социально-демографическая политика в этих регионах должна, кроме общероссийских программ демографической политики, включать весь комплекс мер, направленных на улучшение демографической ситуации, повышение рождаемости, рост числа среднедетных семей, помощь семьям, имеющим детей, снижение смертности во всех возрастах, улучшение качества жизни населения, развитие социальной сферы, улучшение системы здравоохранения и пропаганду здорового образа жизни и самосохранительного поведения, улучшение условий и охраны труда и т. д.

Миграционная политика должна быть дифференцирована в зависимости от конкретных условий. Меры социально-экономической и миграционной политики должны быть направлены, во-первых, на сокращение оттока населения, привлечение и формирование постоянного населения путем развития экономики и социально-экономической сферы, создания рабочих мест и т. д.

Во-вторых, в силу высоких производственных расходов, неблагоприятными условиями труда и жизни, отсутствием достойных льгот и надбавок, компенсирующих комплекс неблагоприятных условий, меры миграционной политики могут быть направлены на развитие различных форм временной миграции (вахтовой, сезонной, отрядной и т. д.).

В-третьих, в некоторых случаях целесообразным является усиление работы по переселению населения из бесперспективных районов с экстремальными и сложными природно-климатическими условиями жизни на территории с более благоприятными природно-климатическим условиями.

Поддержка федерального центра для этих регионов очень необходима, так как их демографи- ческий потенциал имеет важнейшее геополитическое значение для страны.

Методология разработки регионального прогноза демографического развития с учетом специфики регионов

На всех этапах работы РПДР необходима разработка прогноза демографического развития с учетом специфики регионов. Демографический прогноз – важный этап разработки региональных программ демографического развития, что обусловлено рядом причин. Он представляет собой расчеты численности и возрастно-половой структуры населения, построенные на некоторых гипотезах относительно будущей динамики тех или иных характеристик рождаемости и смертности. На основе этого прогноза и определяются дифференцированные цели и приоритетные направления демографического развития регионов.

Почему демографический прогноз необходим при составлении РПДР?

Во-первых, демографический прогноз, рассчитанный при условии сохранения существующего уровня или тенденций изменения параметров рождаемости, смертности и миграции, позволяет более четко сформулировать цели и задачи РПДР.

Во-вторых, рассчитанный при этих условиях вариант демографического прогноза, впоследствии может служить базой для оценки эффективности проводимой демографической политики, так как позволяет показать, как изменялась бы структура населения при отсутствии специальной региональной демографической политики.

В-третьих, такой прогноз необходим для оценки затрат на различные мероприятия программы с учетом изменения численности различных групп населения.

В-четвертых, расчет демографического прогноза, при условии достижения поставленных в программе целевых ориентиров в отношении рождаемости, смертности и миграции, позволит оценить, какой в этом случае будет динамика численности населения и его половозрастного состава, а, стало быть, предусмотреть возможное воздействие изменений в демографической динамике на социально-экономическое развитие, обусловленное реализацией демографической политики.

Необходимо учитывать, что качество прогноза зависит от качества исходных данных, обоснованности гипотез и длительности периода. Региональные различия в этих аспектах весьма ощутимы, по- этому качество прогноза в разных регионах будет различным.

Демографический прогноз делается с использованием метода « передвижки возрастов» , суть которого заключается в том, что население в возрасте n перейдет в возраст n+1 не все, так как часть людей умрет в текущем году в возрасте n. Для того, чтобы получить численность людей в возрасте n+1 на начало следующего года, нужно численность населения в возрасте n лет на начало текущего года умножить на коэффициент дожития лиц в возрасте n лет до возраста n+1 лет, рассчитанный на основе показателя смертности в возрасте n лет в текущем году. Население за год может изменять свою численность в результате миграции. Поэтому к численности людей в возрасте n лет следующего года нужно прибавить сальдо миграции в этом возрасте.

Таким образом, можно получить прогнозную численность населения по всем половозрастным группам, кроме тех, кто к началу прогнозируемого года еще не достиг возраста года, то есть родившихся в предшествующем году. Передвинуть обычным образом это население невозможно, так как на начало предшествующего года его еще не было. Исходя из прогнозируемых возрастных коэффициентов рождаемости и численности женщин репродуктивного возраста, рассчитывается число родившихся, которое, с поправкой на смертность в возрасте до одного года, и определяется как численность населения в возрасте до одного года на начало прогнозируемого периода.

В качестве исходной берется численность населения по полу и возрасту в однолетней возрастной группировке на начало базового (последнего перед прогнозируемым периодом) года, от которого будет строиться прогноз.

Очень важно правильно выбрать перспективные гипотезы в отношении возможных изменений рождаемости, смертности и миграции, потому что от этого зависит степень точности прогноза. Для разработки гипотез необходимо руководствоваться анализом демографических трендов, результатами исследований детерминации демографических процессов в рамках страны и региона и экспертными оценками.

Гипотезы в отношении перспектив рождаемости учитываются в прогнозе через возрастные коэффициенты рождаемости, который могут использоваться как в пятилетней, так и в однолетней возрастной группировке. При их разработке целесообразно учитывать как возможное изменение уровня рождаемости (через суммарный коэффициент рождаемости), так и трансформацию возрастной модели (через возрастные коэффициенты рождаемости).

Гипотезы в отношении перспектив смертности проявляются через возрастные коэффициенты смертности. Прогнозные возрастные коэффициенты смертности (раздельно для мужчин и женщин) могут, например, быть определены, исходя из сохранения трендов за предшествующие годы. Так как исходя из задач прогноза в данном случае (для расчета затрат на меры демографической политики на ближайшие годы и для оценки ее эффективности) он делается в погодовом варианте, то возрастные коэффициенты смертности нужны в однолетней возрастной группировке. Для прогнозных расчетов численности и состава населения используются не возрастные коэффициенты смертности, а рассчитанные на основе таблиц смертности коэффициенты дожития.

Гипотезы в отношении миграции учитываются в прогнозных расчетах через сальдо миграции по половозрастным группам (как в абсолютных, так в и относительных величинах), при этом отдельно численности прибывших и выбывших для прогноза не нужны. По этой причине определение перспективных гипотез миграции может осуществляться либо как раздельное определение будущих тенденций изменения численности прибывших и выбывших с последующим расчетом сальдо миграции, либо сразу как определение будущих тенденций сальдо миграции по половозрастным группам.

Прогноз позволяет определять перспективную общую численность населения, а также численность и долю населения всех половозрастных групп. Кроме показателей численности и состава населения, в прогнозе рассчитываются числа родившихся и умерших, естественный и миграционный прирост населения, как в абсолютной величине, так и на 1000 населения, то есть определяются общие коэффициенты рождаемости, смертности, естественного и миграционного прироста.

Наряду с обычным демографическим прогнозом имеет смысл разрабатывать и нормативный демографический прогноз. Он позволит точнее определить при каких сочетаниях изменений параметров рождаемости, смертности и миграции может быть достигнута общая цель программы де- мографического развития в отношении динамики численности населения. Таких сочетаний может быть несколько, но не бесконечное множество, ибо даже при максимально возможной эффективной политике в отведенные сроки могут быть достигнуты параметры рождаемости, смертности и миграции лишь в определенных границах. Для включения целевых ориентиров в отношении этих демографических процессов необходимо выбрать одно из сочетаний на основе экспертных оценок, оценок затрат на достижение необходимых параметров рождаемости, смертности, миграции и т. п.

Нормативный прогноз так же, как и обычный, выполняется с использованием метода передвижки возрастов. Расчетов нормативного прогноза должно быть три, в каждом из которых задается целевая динамика общей численности населения, а также целевые параметры двух из трех демографических процессов. В результате прогнозного расчета будут определены те параметры третьего демографического процесса, достижение которых потребуется для целевой динамики численности населения.

Демографическая экспертиза как важный подготовительный этап разработки РПДР

Разработка РПДР и планов мер по ее реализации обязательно в качестве одного из важнейших элементов комплексного исследования демографических проблем должна предусматривать демографическую экспертизу, как на этапе разработки программ, так и в процессе их реализации в виде инструмента оценки их качества и результативности.

Демографическая экспертиза – экспертная оценка специалистами-демографами обоснованности и полноты учета демографических факторов в концептуальных и законодательных документах, в стратегиях и программах, а также оценка возможных последствий принимаемых в социально-экономической сфере решений, которые могут прямо или косвенно повлиять на демографическую ситуацию. При проведении демографической экспертизы оценивается то, как были учтены при подготовке соответствующего документа (документов) демографические особенности региона, тенденции и перспективы воспроизводства населения.

Демографической экспертизе должны подлежать все нормативно-правовые акты по вопросам социально-экономической и демографической по- литики, учитывающие демографические факторы как при целеполагании, так и при реализации конкретных программ в области социально-экономической политики.

Целью региональной демографической экспертизы является экспертная оценка обоснованности и полноты учета демографических факторов и возможного развития ситуации в концептуальных и законодательных документах, принятых на уровне субъекта РФ, которые могут прямо или косвенно повлиять на демографическую ситуацию.

Оценка результативности уже действующих правовых актов, концептуальных документов и программ помогает:

• 3.    Бобков В. Н. Влияние экономической активности и уровня жизни населения на рождаемость в современной России//Уровень жизни населения регионов России, 2011, № 8.

• 4.    Вопросы организации государственной социальной поддержки различным типам семей с детьми: Результаты исслед. проекта/В. В. Елизаров, Е. Н. Феоктистова, Г. И. Климантова и др.; Ред. совет.: М. В. Гордеева и др.; М-во труда и социал. Развития РФ, Департамент по делам детей, женщин и семьи; Рос. Фонд социал. реформ. – М.: Просвещение, 2003.

• 5.    Демографическая политика: оценка эффективности. – М., 2008.

• 6.    Демографическая ситуация и демографическая политика в Липецкой области. – Липецк, 2006.

• 7.    Демографические процессы в России XXI века. Под ред. проф. А. И. Антонова. – М.: ИД «Грааль», 2002.

• 8.    Демографический фактор в социально-экономическом развитии региона (на примере Пермской области). Научно-практическое пособие/Под. ред. проф. В. А. Ионцева. – М.: ТЕИС, 2004.

• 9.    Демографический фактор в социально-экономическом развитии Липецкой области. Материалы международной научно-практической конференции 12– 13 декабря 2006 г. Липецк .

• 10.    Демография и социология. Выпуск 12. Демографическая политика: региональный аспект. – М.: ИСЭПН РАН, 1995. Государственные пособия гражданам, имеющим детей : нормативные правовые акты. – М.: Просвещение, 2003.

• 11.    Демографическая и семейная политика . Сб.статей/Под ред. Елизарова В. В., Джанаевой Н. Г. (Серия «Демографические исследования». Вып. 15). – М.: МАКС Пресс, 2008.

• 12.    Демографическая модернизация России, 1900– 2000. Под ред А. Г. Вишневского. – М., 2005.

• 13.    Демографическая политика России: от размышлений к действиям. Представительство ООН в РФ. – М., 2008. Рук.группы экспертов Елизаров В. В. – В соавторстве с Архангельским В. Н., Ивановой А. Е. и др.

• 14.    Демографические перспективы России. Под ред. акад.Осипова Г. В. и проф. Рязанцева С. В. – М.: Экон-Ин-форм, 2008.

• 15.    Демографический понятийный словарь. Под ред. Л. Л. Рыбаковского. – М., 2003.

• 16.    Демография и социально-экономические проблемы народонаселения: Информ.-библиограф. бюлле-

  тень. Вып. 12. Под ред. Елизарова В. В., Ротовой Р. С., Троицкой И. А. – М.: МАКС Пресс, 2011.

• 17.    Дети в России. Стат.сборник. – Росстат-ЮНИСЕФ, 2009.

• 18.    Джанаева Н. Г., Елизаров В. В. Демографическая экспертиза региональных правовых документов и про-грамм//Демографическое развитие России: проблемы и перспективы: Материалы науч. Конф. «Ломоносовские чтения 2007». – М.: МАКС Пресс, 2007.

• 19.    Елизаров В. В. Программы развития населения: условия и механизмы функционирования//Демография и социология. Выпуск 12. Демографическая политика: региональный аспект. – М.: ИСЭПН РАН, 1995.

• 20.    Методические рекомендации по разработке региональных программ развития народонаселения. – М.: Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам, 1988.

• 21.    Молодежь в России. Стат. сборник. Росстат-ЮНИ-СЕФ, 2010.

• 22.    О положении детей в Российской Федерации. Ежегодный государственный доклад. 2008 год. Официальное издание. – М., 2009.

• 23.    О положении семей в Российской Федерации. – М., 2008.

• 24.    Пути развития и совершенствования демографической политики в Липецкой области//Доклад о демографической ситуации в Липецкой области. – Липецк, 2006.

• 25.    Рекомендации по разработке региональных демографических программ. – М., 2007.

• 26.    Рыбаковский Л. Л. Программа действий по улучшению демографической ситуации. – М., 2006.

• 27.    Семейные пособия: международные нормы и зарубежный опыт. – М.: Просвещение. 2003.

• 28.    Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации. Серия «Библиотека местного самоуправления». Выпуск 20. – М.: Московский общественный научный фонд; Институт макроэкономических исследований, 2000.

• 29.    Экономика народонаселения: Учебник/Под ред. проф. В. А. Ионцева. – М.: ИНФРА-М, 2007.

• 30.     www.gks.ru

• 31.     www.minzdravsoc.ru

• 32.     www.rost.ru

• 33.     www.fss.ru

• 34.     www.demoscope.ru