Методологические подходы к оценке государственных программ
Автор: Садовникова Наталья Алексеевна, Клочкова Елена Николаевна
Журнал: Теория и практика общественного развития @teoria-practica
Рубрика: Экономические науки
Статья в выпуске: 7, 2014 года.
Бесплатный доступ
В статье подробно рассматриваются этапы реализации методики, по которой оценивается эффективность и результативность государственных программ развития с целью определения их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики, а также возможности их корректировки или досрочного прекращения.
Государственная программа, интернет-пользователи, информационная среда, информационно-коммуникационные технологии, информационное общество, показатели результатов реализации государственной программы
Короткий адрес: https://sciup.org/14936877
IDR: 14936877
Текст научной статьи Методологические подходы к оценке государственных программ
В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации на 2013–2015 гг. для достижения целей социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением, формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ. Государственные программы представляют собой «систему мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности» [1].
Государственные программы разрабатываются и реализуются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации (далее – Порядок) и Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации [2].
Методика оценки государственной программы включает следующие этапы ее реализации:
-
1) оценка степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;
-
2) оценка степени достижения значений показателей государственной программы и ее подпрограмм;
-
3) оценка результатов реализации ведомственных целевых программ (далее – ВЦП) и основных мероприятий для достижения целей реализации государственных программ;
-
4) оценка факторов, влияющих на ход реализации государственной программы;
-
5) оценка результатов реализации мер правового регулирования;
-
6) оценка результатов использования бюджетных ассигнований федерального бюджета и иных средств на реализацию мероприятий государственной программы.
По итогам комплексной оценки формулируются предложения по дальнейшей реализации государственной программы.
Рассмотрим более подробно содержание приведенных выше этапов оценки реализации государственных программ.
В рамках первого этапа необходимо провести анализ соответствия целей и показателей государственной программы и ее подпрограмм целям государственной политики. Цели государственной политики Российской Федерации отражены в таких стратегических документах как: Концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р), отраслевых стратегиях, Указах Президента РФ от 07.05.2012, Стратегии инновационного развития Российской Федерации до 2020 года, «дорожных картах» АСИ и т. п.
Базовой основой проводимого анализа должно являться положение о том, что государственная программа – это инструмент реализации государственной политики, обеспечивающий достижение ее целей.
Результаты проводимого анализа должны содержать ответы на вопросы:
-
1) соответствуют ли цели государственных программ (подпрограмм) целям и задачам государственной политики? Если не соответствуют, то необходимо указать, какие цели не соответствуют, причины несоответствия и предложить корректировку целей государственных программ (подпрограмм);
-
2) при анализе соответствия стратегическим документам, выявлены ли противоречия между положениями различных стратегических документов;
-
3) соответствуют ли формулировки целей государственной программы (подпрограмм) установленным требованиям? Если нет, то обосновать причины несоответствия и предложить новые формулировки.
В соответствии с Порядком цель реализации государственной программы должна обладать следующими свойствами:
-
– специфичность (цель должна соответствовать сфере реализации государственной программы);
-
– конкретность (не допускаются размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование);
-
– измеримость (достижение цели можно проверить);
-
– достижимость (цель должна быть достижима за период реализации государственной программы);
-
– релевантность (соответствие формулировки цели ожидаемым конечным результатам реализации программы) [3].
На втором этапе в рамках рассматриваемой Методики предполагается проведение анализа показателей государственной программы. С этой целью необходимо получить ответы на следующие вопросы:
-
1) соответствует ли состав показателей государственных программ (подпрограмм) положениям стратегических документов? Если не соответствует, то необходимо обосновать причины несоответствия и сформулировать предложения по дополнению (изменению) перечня показателей;
-
2) соответствует ли система показателей государственной программы установленным требованиям? Если нет, то необходимо обосновать несоответствие и предложить корректировку формулировок показателей государственной программы (подпрограмм);
-
3) соответствует ли планируемая динамика показателей государственной программы (подпрограмм) и их целевые значения положениям стратегических документов? Если не соответствует, то необходимо обосновать причины несоответствия и разработать предложения по изменению целевых значений показателей.
Важнейшей частью государственных программ, основой для мониторинга хода ее реализации являются показатели эффективности реализации государственных программ, которые должны отвечать следующим требованиям:
-
– адекватность / аналитичность (показатель должен очевидным образом характеризовать прогресс и охватывать все существенные аспекты достижения цели или решения задачи в данной сфере);
-
– точность (погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах реализации задачи);
-
– объективность (не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел);
-
– достоверность (способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга);
– однозначность (определение показателя должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителями услуг,
включая индивидуальных потребителей, для чего следует избегать излишне сложных показателей и показателей, не имеющих четкого, общепринятого определения и единиц измерения);
– экономичность (получение отчетных данных должно проводиться с минимально возможными затратами; применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих процедурах сбора информации);
– сопоставимость (выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды, а также с показателями, используемыми в международной практике);
– своевременность и регулярность (отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны предоставляться не реже 1 раза в год) [4].
На этом же этапе анализа необходимо оценить адекватность набора показателей государственных программ (подпрограмм) с точки зрения полноты оценки степени достижения целей и соблюдения баланса интересов при разработке и реализации государственной политики в сфере реализации государственной программы.
В рамках данного этапа необходимо проанализировать:
– насколько предложенная система показателей характеризует степень достижения целей (решения задач) государственной программы;
– отражают ли показатели баланс интересов различных заинтересованных сторон (производителей и потребителей, бизнеса и граждан и т.д.) при реализации государственной программы.
Результаты проведенного анализа должны содержать ответы на следующие вопросы:
-
1) позволяет ли предложенная система показателей государственной программы и подпрограмм оценить достижение и решение задач? Если нет, необходимо обосновать данную позицию и сформулировать предложения об изменении состава показателей государственной программы (подпрограмм).
-
2) отражает ли набор показателей интересы всех заинтересованных сторон при реализации государственной политики в данной сфере? Если нет, необходимо обосновать данную позицию и сформулировать предложения об изменении состава показателей государственной программы (подпрограмм).
Как показывает практика, большинство трудностей связано именно с формированием системы статистических показателей государственных программ. Одной из острых проблем является отсутствие информационной базы для расчета ряда индикаторов.
В частности, в государственной программе «Информационное общество (2011–2020)» [5] в качестве одной из проблем реализации Программы отмечается отсутствие информационной базы для расчета ключевых индикаторов. Кроме того, используемые в настоящее время в российской практике статистические показатели, характеризующие сферу связи, телекоммуникаций и компьютерных технологий, предусмотренные федеральным статистическим наблюдением, по большей части, отражают техническую сторону объекта наблюдения, т. е. имеющееся оборудование, средства, инструменты связи и телекоммуникаций, в отдельных случаях – с указанием конкретных технических параметров и стандартов. Такой подход нельзя признать обоснованным по следующим причинам. Во-первых, интенсивное развитие техники не позволяет зафиксировать в показателе даже на среднесрочную перспективу (например, до 5 лет) какие-либо стандарты, которые можно считать оптимальными или достаточными. Во-вторых, используемые объемнотехнические показатели не дают возможности оценить доступность и эффективность использования средств связи и телекоммуникаций для отдельных групп населения и общества в целом.
Для повышения аналитичности, сравнимости как в территориальном, так и во временном разрезах показатели, характеризующие доступность услуг ИКТ для населения, должны быть представлены не в абсолютном, а в относительном выражении. Такой подход существует в системах показателей зарубежной статистики и в настоящее время является доминирующим.
Достаточно большая часть используемых в отечественной практике объемных показателей, характеризующих развитие и использование средств связи, телекоммуникаций и компьютерных технологий, является устаревшей и не отражающей ни современное состояние средств ИКТ, ни степень их доступности для населения, ни эффективность их использования.
В отечественной статистической практике, в отличие от зарубежного опыта, не получили достаточного распространения показатели, характеризующие использование ИКТ в органах государственной власти и самоуправления. Система показателей, характеризующих использование ИКТ в учреждениях здравоохранения, культуры и образования, требует существенного расширения, так как они в значительной степени отражают уровень использования ИКТ населением при получении широкого спектра социальных услуг, что в конечном счете приводит к изменению образа жизни [6].
На основе вышесказанного можно предложить следующий подход для формирования системы индикаторов государственных программ:
– исследовать отечественную и зарубежную практику в области формирования статистических показателей;
– оценить полноту охвата и согласованность сведений, получаемых из различных источников статистической информации по показателям реализации стратегических проектов Правительства Российской Федерации;
– провести инвентаризацию существующего состава статистических показателей реализации стратегических документов на основе форм федерального статистического наблюдения (возможно с использованием ЕМИСС);
– провести анализ дополнительных сведений и индикаторов официальной статистики, не включенных в проекты, и сформулировать предложения по расширению и оптимизации перечня показателей проектов для улучшения анализа и оценки достижения стратегических целей. В результате реализации должен быть обоснован отбор показателей, представлены предложения по корректировке формулировок, единиц измерения, охвата, размерности, круга, а также методологии формирования показателей с учетом возможности их наиболее полного представления в системе официальной статистики;
– разработать перечень показателей реализации проектов и стандартизованных описаний показателей, включенных в перечень (паспорта показателей). Описания показателей должны содержать информацию о базовых показателях, участвующих в построении формируемого показателя, алгоритмов их агрегации, источников и методов сбора информации для каждого базового показателя [7].
На третьем этапе анализа возникает необходимость оценки результатов реализации ведомственных целевых программ (ВЦП) и основных мероприятий для достижений целей реализации государственных программ.
В рамках данного этапа необходимо основное внимание уделить обеспечению принципа необходимости и достаточности реализации предлагаемых ВЦП, основных мероприятий и мер государственного регулирования для достижения целей государственной программы и получения ожидаемых результатов. Анализ исходит из того, что совокупность мероприятий подпрограмм и ФЦП, включенных в государственную программу, а также мер государственного регулирования (планируемых реформ в сфере реализации государственной программы) должен обеспечить достижение целей государственной программы и получение ожидаемых результатов.
В рамках проведенного анализа необходимо ответить на вопросы:
-
1) адекватна ли детализация по ВЦП и основным мероприятиям в рамках подпрограмм? Если неадекватна, выявить причины и включить предложения по укрупнению и дополнительной детализации;
-
2) имеются ли основные мероприятия ВЦП, не влияющие на достижение целей и решение задач соответствующей подпрограммы? Если есть, обосновать их наличие и включить предложения по корректировке перечня основных мероприятий ВЦП;
-
3) достаточно ли мероприятий государственной программы и мер государственного регулирования для достижения ее целей? Если нет, обосновать причину и включить предложения по корректировке перечня основных мероприятий ВЦП, а также по изменению перечня мер государственного регулирования;
-
4) есть ли в составе мероприятий и мер государственного регулирования такие, реализация которых нецелесообразна? Если да, обосновать их наличие и включить предложения по исключению таких мероприятий;
-
5) относится ли сфера реализации государственной программы к сферам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ? Если да, то оценить, адекватно ли учтено участие субъектов РФ?
-
6) насколько адекватно учтено участие иных организаций в реализации государственной программы? Необходимо дать общую оценку и (при наличии) предложения по учету участия иных организаций (с наименованиями);
-
7) насколько адекватно оценены риски реализации государственной программы?
-
8) есть ли риски (внешние факторы), которые требуют учета и не учтены? Какие? Существуют ли меры управления рисками и насколько они адекватны?
В рамках четвертого этапа предлагается провести анализ факторов, влияющих на ход реализации государственной программы.
При проведении анализа факторов, влияющих на ход реализации государственной программы, выделяют:
– внешние факторы – факторы, на которые ответственный исполнитель, соисполнитель и участники государственной программы оказывают незначительное влияние либо не оказывают совсем;
– внутренние факторы – факторы, на которые ответственный исполнитель, соисполнитель и участники государственной программы оказывают или могут оказать существенное влияние.
Пятый этап предполагает оценку соответствия мер правового регулирования приоритетам государственной политики в сфере реализации государственной программы. В результате анализа должны быть получены ответы на следующие вопросы:
-
1) соответствуют ли предлагаемые меры государственного регулирования приоритетам государственной политики в данной сфере?
-
2) учитывают ли меры государственной политики решения Правительственной комиссии по проведению административной реформы в части оптимизации функций и сокращения государственного вмешательства в экономику, повышения качества государственных услуг (если такие решения принимались в отношении сферы реализации государственной программы)?
-
3) все ли меры государственного регулирования, предусмотренные государственной программой и влияющие на доходы / расходы бюджетов бюджетной системы, оценены?
Заключительный этап (шестой) реализации Методики предполагает оценку эффективности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета и иных средств на реализацию мероприятий государственной программы.
По результатам оценки государственных программ должны быть сформулированы сводные предложения, включающие:
-
– предложения по системе целей и задач реализации государственной программы с методикой расчета вновь предлагаемых к включению показателей;
– предложения по методике расчета новых индикаторов государственной программы (подпрограмм), рекомендуемых к использованию в государственной программе, включая определение алгоритмов расчета показателей, базовых показателей, применяемых для расчета, обоснование возможности использования действующих форм федерального статистического наблюдения либо необходимости корректировки данных форм;
– предложения по целевым значениям показателей (индикаторов) государственной программы (подпрограмм), включая обоснование прогнозных значений показателей;
– предложения по структуре основных мероприятий подпрограмм государственной программы, их ожидаемым результатам реализации;
– предложения по системе мер государственного, в том числе правового, регулирования, направленным на достижение целей реализации государственной программы (подпрограмм);
– предложения по объемам финансового обеспечения реализации государственной программы с учетом предельных объемов финансового обеспечения из средств федерального бюджета в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Ссылки:
-
1. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 №588 (в ред. Постановления Правительства РФ от 21.05.2012 N 499) .
-
2. Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817.
-
3. Там же.
-
4. Там же.
-
5. Государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденная распоряжением Прави
тельства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р (с последующими изменениями и дополнениями).
-
6. Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н. Эффективность реализации государственных программ как фактор развития современного общества // Ценности и интересы современного общества : сборник материалов Международной научно-практической конференции, 14 октября – 11 ноября 2013 г. М., 2013.
-
7. Садовникова Н.А., Клочкова Е.Н. Основные направления формирования системы показателей сферы информационно-коммуникационных технологий // Вопросы статистики. 2012. № 3.