Методология оценки уровня стойкости значений показателей эффективности деятельности местной власти муниципальных районов Орловской области

Введение. Экономический и социальный потенциал муниципальных районов, располо^енных преимущественно в сельской местности, определяет уровень их социально-экономического развития, ключевого компонента устойчивости территории, объединяющего в себе все стороны ^изни местного населения. ^ктуальность приобретает оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, определяющая достигнутое состояние управления территорией при условии адекватности входных параметров - рассматриваемых показателей. Цель исследования заключается в разработке методологии оценки уровня стойкости значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области, позволяющей объективно определять достигнутый уровень эффективности деятельности местного самоуправления.

Термин «устойчивое развитие» объединяет в себе различные аспекты ^изни населения, и ассоциируется с уровнем результативности, эффективности деятельности органов местного самоуправления [1, c. 247]. Интерпретация понятий «устойчивость» и «устойчивое развитие» изло^ена в [2]. Здесь им приводятся близкие по толкованию термины: упругость, эластичность (резильентность), ^изнеспособность, стойкость.

Критерии и показатели уровня местного самоуправления территориальных образований, его устойчивости и эффективности – коррелируют с уровнем качества ^изни населения, его обеспеченностью благами [3]. Необходимость оценки деятельности органов местного самоуправления в РФ была описана в ФЗ № 131 [4], с этой целью была предусмотрена ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления» [5, с. 60].

Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в России официально появилась, начиная с Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 [6], который закрепил механизм реализации оценки деятельности местного самоуправления, включающий в себя оценку, контроль и систему поощрений муниципальных образований, достигших высоких показателей [7, с. 22], а затем скорректировалась Распоря^ением Правительства РФ от 11 сентября 2008 года № 1313-р [8].

Часть исследователей отмечает шаблонность, недостаточную проработанность данной методики: наличие потенциала оптимизации применительно к формированию комплексного механизма получения качественной обратной связи со стороны населения муниципальных образований [9, с. 200]; разобщенность ме^ду показателями и полномочиями органов местного самоуправления [10, с. 486]; предназначение не в улучшение деятельности, а выполнение распоря^ений федеральных и региональных органов власти [11, с. 26; 12]. Но методика характеризуется и системообразующими принципами: единство алгоритма оценки деятельности, разнообразие индикаторов оценки, прозрачность власти [13, с. 175; 14].

^втор акцентирует внимание на том, что вышеупомянутый Указ Президента № 607, представляющий собой информацию о рекомендуемых показателях эффективности и методике расчета эффективности деятельности органов местного самоуправления по значениям этих показателей, предполагает многоэтапный алгоритм определения комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления ( К ), базирующийся на расчете значений среднего темпа роста показателей ( Т) и значений среднего объема показателей ( О ). Автор предполагает, что К лежит в интервале (0; 1) с выделением квадрантов, кратным 0,25, т.е. актуальны подинтервалы: (0,00; 0,25), (0,25; 0,50), (0,50; 0,75), (0,75; 1,00).

Автор соглашается с исследователями [15-18] в том, что показатели, включенные в упомянутый выше «Перечень показателей» нельзя считать собственно показателями «эффективности» деятельности органов местного самоуправления, поскольку они представляют собой, скорее, показатели «современного состояния», «деятельности» органов местной власти либо показатели «социально-экономического развития территории». Связать эти показатели с эффективностью муниципального управления возмо^но лишь, сопоставив их значения с определенными заранее параметрами развития, оценив по ним «степень достижения запланированных социальноэкономических результатов». Высокая эффективность публичной власти -первопричина и предпосылка повышения уровня ее легитимности, а низкая - ее снижения и подрыва [19, с. 334].

Во многих из изученных трудов недостаточно исследована аналитическая составляющая системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Изучение этих трудов не дает ответ на вопрос, как на практике реализовать оценку эффективности, поскольку «обещанные» в названиях статей «методики оценки эффективности» по тексту статьи не сопровождаются алгоритмами расчетов, осуществление которых действительно позволило бы количественно оценить эффективность деятельности органов муниципальных образований.

Автор отмечает, что разработка методологии оценки стойкости значений показателей эффективности, позволяющей объективно оценить надежность достигнутого уровня эффективности местного самоуправления, будет способствовать формированию прозрачной картины текущего состояния управления муниципальными образованиями. Под уровнем стойкости значений показателя будем понимать степень доминирования фактических значений показателя над величиной (объемом) недостигнутых (возможных к достижению) значений показателя.

Условия, материалы и методы. Предложения основаны на аспектах математической логики. Значения показателей эффективности деятельности представлены в виде абсолютных значений (руб., га, кв. м, кВт*час, Гкал, куб. м) и относительных (в %). Начальным этапом определения уровня стойкости значений показателей является перевод исходных значений показателей в коэффициентный вид. Для осуществления этой процедуры воспользуемся критериями перевода:

• •    доля от максимального значения - для абсолютных значений показателей:

  k t =

  
  

  ^X i max(X j )

  
  
  
  

где x_t - абсолютное значение показателя;

max(x_t) - максимальное значение показателя;

i - порядковый номер, i е (1; п) , п - общее число.

• •    доля от единицы - для относительных значений:

kt=-^ t 100

где y t - относительное значение показателя.

Приведенные в сопоставимый вид значения показателей в интервале (0; 1) обозначим символом k_t и назовем коэффициентом. Резерв прироста k_t ограничен сверху значением 1- k_t . Приращение k_t на 1 будет равно k_t +1; приращение 1- k_t на 1 будет равно 1- k_t +1.

Отношение приращенного текущего значения показателя ( k_t +1) к дополнительно возможному к достижению (1- k_t +1) отражает надежность достигнутого уровня показателя оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований.

Для оценки уровня стойкости значений показателя автор предлагает определять параметр:

k_i+l (l—k i )+l

- 1

Преобразуем это выражение, обозначим символом p_t , и назовем параметром стойкости значений показателя:

Pt =

2k_i—l 2— k i

Значениям элемента m присвоим индексацию - нижним индексом будет номер элемента, в составе которого объединены p .

Порядок определения значения элемента ( m f ) стойкости зададим следующий -среднее арифметическое от параметров, входящих в состав элемента, т.е.:

mf =

sW i f

где f - номер элемента т ; f е (1; w) , w - число элементов, причем w < п ;

• p f - j -ое значение параметра р , входящего в элемент m_f ;

• i^f - число параметров, входящих в элемент m f ;

• j - номер параметра, j е (1; i f ) ;

• п = Т ^,1 1 ' .

Вместо f допустимо использовать условные обозначения элементов m : активы ( a ), бюд^ет ( b ), заработная плата ( z ), транспортная доступность ( t ), земля ( e ), население ( с ), жилье ( h ), ЖКХ ( s ).

Принцип определения интегрального значения ( I ) стойкости при всех положительных значениях элементов m - среднее геометрическое значений m f , т.е.:

Т = (07=l т^™ = Vml * т2 * ... * mw                    (6)

Поскольку значения элемента m могут быть < 0, что при расчете интегрального значения I делает его недостоверным, скорректируем формулу, согласно [20, с. 59]:

I = [(n]r=l(mf + 1))w] - 1 = [7(ml + 1) * (m2 + 1) * ... * (mw + 1)] - 1    (7)

Интервал возможных значений p и m равен (-0,5; +1,0), но доступным для интерпретации будет интервал с положительными значениями - (0; 1). Разделив имеющийся интервал на подинтервалы по числу уровней стойкости (высокий, средний, умеренный, низкий), получим четыре квадранта (в переводе с лат. quadrans - четверть) стойкости: (0,00; 0,25), (0,25; 0,50), (0,50; 0,75), (0,75; 1,00). Исходный интервал к , равный (0; 1) скорректируется до (0,5; 1,0) с выделением четырех октантов (в переводе с лат. octo - восемь; octans - восьмая часть) стойкости: (0,500; 0,625), (0,625; 0,750), (0,750; 0,825), (0,825; 1,000).

Ниже в таблице упорядочим имеющуюся методическую основу (табл. 1).

Таблица 1 - Соответствие уровней и шкал стойкости

к	Уровень стойкости	Шкала стойкости
		классическая	p , m и I
(0,825; 1,000)	высокий	(0,75; 1,00)	(0,553; 1,000)
(0,750; 0,825)	средний	(0,50; 0,75)	(0,400; 0,553)
(0,625; 0,750)	умеренный	(0,25; 0,50)	(0,182; 0,400)
(0,500; 0,625)	низкий	(0,00; 0,25)	(0,000; 0,182)

Исследовав имеющуюся статистическую базу муниципальных образований [21] различных регионов страны, автор осуществил отбор наиболее значимых, пригодных для анализа показателей из их общего числа, сгруппировав по типологическим признакам, представленным ниже.

Общее число показателей ( n ) для анализа - 25; объединены в составе 8 ( w ) элементов m : первые 3 формируют экономический (9 показателей): 1.1. Активы ( a ), 2 показателя; 1.2. Бюджет ( b ), 2 показателя; 1.3. Заработная плата ( z ), 5 показателей; и оставшиеся 5 - социальный (16 показателей): 2.1. Транспортная доступность ( t ), 2 показателя; 2.2. Земля ( e ), 2 показателя; 2.3. Население ( с ), 1 показатель; 2.4. Жилье ( h ), 3 показателя; 2.5. ЖКХ ( s ), 8 показателей) компоненты уровня эффективности управления муниципальной властью территориальным образованием.

Результаты и обсуждение . Число вышеупомянутых показателей совпадает с числом параметров, входящих в элементы т^ , т.е. V представлено восьмью значениями, распределенными по компонентам: экономический (2, 2, 5); социальный (2, 2, 1,3, 8) (табл. 2).

Таблица 2 - Значения элементов m для анализа

Муниципальные районы Орловской области	Элементы стойкости
	a	b	z	t	e	с	h	s
Болховский	0,80	-0,26	0,23	0,44	-0,48	1,00	-0,11	-0,20
Верховский	0,71	-0,18	0,34	0,24	-0,08	1,00	-0,06	-0,16
Глазуновский	0,51	-0,08	0,45	0,30	-0,48	1,00	-0,16	0,08
Дмитровский	0,83	-0,20	0,58	0,43	-0,28	1,00	0,05	-0,15
Должанский	0,93	0,24	0,49	0,22	-0,49	1,00	-0,15	-0,15
Залегощенский	0,37	-0,19	0,52	0,43	-0,46	1,00	-0,17	0,09
Знаменский	0,94	-0,01	0,54	0,35	-0,49	1,00	-0,20	-0,26
Колпнянский	0,62	-0,15	0,66	0,45	-0,44	1,00	-0,16	-0,19
Краснозоренский	0,94	0,53	0,45	0,65	-0,45	1,00	0,23	0,15
Кромской	0,94	-0,27	0,54	0,65	-0,31	1,00	-0,40	-0,25
Корсаковский	0,69	0,09	0,59	0,37	-0,49	1,00	-0,09	-0,09
Ливенский	0,99	-0,25	0,66	0,57	0,25	1,00	-0,12	-0,09
Малоархангельский	0,86	0,48	0,39	0,58	-0,07	1,00	-0,14	-0,22
Мценский	0,93	-0,04	0,61	0,71	0,79	1,00	-0,02	-0,03
Новодеревеньковский	0,92	-0,02	0,57	0,47	-0,38	1,00	0,01	0,26
Новосильский	0,83	-0,06	0,57	0,72	-0,46	1,00	0,00	-0,34
Орловский	0,79	-0,15	0,90	0,49	0,25	1,00	0,27	-0,15
Покровский	1,00	-0,16	0,59	0,42	-0,23	1,00	-0,12	-0,19
Свердловский	0,97	-0,08	0,48	0,33	0,35	1,00	-0,15	-0,13
Сосковский	0,93	0,06	0,55	0,06	-0,50	1,00	-0,12	-0,12
Троснянский	0,94	-0,11	0,40	0,33	-0,47	1,00	0,02	-0,30
Урицкий	0,65	-0,22	0,35	0,77	-0,06	1,00	-0,28	-0,11
Хотынецкий	0,79	0,01	0,49	0,64	-0,37	1,00	-0,44	-0,23
Шаблыкинский	0,47	-0,04	0,47	0,36	-0,46	1,00	-0,18	-0,06

Далее определяются интегральные значения ( I ) стойкости, и на их основе -уровень эффективности управления муниципальной властью муниципальными районами (табл. 3).

Таблица 3 – Уровень эффективности управления муниципальной властью территориальным образованием

Муниципальные районы Орловской области	I	Уровень стойкости
Болховский	-0,02	—
Верховский	0,07	низкий
Глазуновский	0,03	низкий
Дмитровский	0,10	низкий
Дол^анский	0,06	низкий
Залегощенский	0,02	низкий
Знаменский	0,02	низкий
Колпнянский	0,03	низкий
Краснозоренский	0,24	умеренный
Кромской	0,01	низкий
Корсаковский	0,07	низкий
Ливенский	0,19	умеренный
Малоархангельский	0,18	умеренный
Мценский	0,31	умеренный
Новодеревеньковский	0,17	умеренный
Новосильский	0,07	низкий
Орловский	0,25	умеренный
Покровский	0,10	низкий
Свердловский	0,17	умеренный
Сосковский	0,03	низкий
Троснянский	0,03	низкий
Урицкий	0,08	низкий
Хотынецкий	0,02	низкий
Шаблыкинский	0,02	низкий

Уровни стойкости у муниципальных районов следующие: высокий – ни у одного; средний – ни у одного; умеренный – у семи; низкий – у остальных 16 из 24; неустойчивые районы – 1.

По уровню эффективности управления муниципальной властью наилучшими результатами обладают следующие муниципальные районы: Мценский, Орловский, Краснозоренский, Ливенский, Малоархангельский, Свердловский, Новодеревеньковский.

Выводы. Исследованы труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные муниципальному управлению. Особый акцент сделан на статьях, раскрывающих методики оценки эффективности местного самоуправления. ^втором в статье поднята проблема адекватной оценки уровня эффективности деятельности местной власти в муниципальных образованиях, представлен алгоритм анализа показателей эффективности деятельности, в основе которого ле^ит рекомендуемый для внедрения механизм определения коэффициентов, параметров, элементов и интегральных значений стойкости показателей; шкала стойкости значений показателей с выделением октантов стойкости значений показателей и соответствующим им уровням стойкости. Осуществлена систематизация показателей эффективности управления с выделением экономического и социального компонентов. Сравнение полученных интегральных значений со шкалой стойкости значений показателей позволило определить уровень наде^ности показателей. Ценность проведенного исследования заключается в комплексной оценке достигнутого органами местного самоуправления уровня благосостояния населения, обеспечения местным ^ителям условий ^изни. Результаты применения методологии свидетельствуют о умеренном (лучшие показатели у районов: Мценский, Орловский, Краснозоренский) и преимущественно низком (две трети районов) уровне эффективности управления муниципальной властью муниципальными районами, и могут быть использованы в качестве исходных поло^ений для принятия управленческих решений.