Методы оценки государственной региональной политики Российской Федерации: современные вызовы

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), Москва, Россия, ,

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Moscow, Russia, ,

Введение . Государственная региональная политика Российской Федерации направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов, снижение межрегиональных диспропорций и повышение качества жизни населения. Эффективная оценка данной политики является ключевым элементом для принятия обоснованных управленческих решений и корректировки стратегий развития. В современных условиях, характеризующихся динамичными экономическими и социальными изменениями, возникает необходимость пересмотра существующих методов оценки и адаптации их к новым реалиям.

Актуальность исследования . Актуальность темы обусловлена возрастающей сложностью социально-экономических процессов в регионах России, усилением территориальной дифференциации и необходимостью повышения эффективности государственной региональной политики. Существующие методы оценки часто не учитывают специфические особенности регионов и современные вызовы, что снижает их практическую значимость и эффективность. Таким образом, разработка и внедрение современных подходов к оценке государственной региональной политики являются насущной задачей для обеспечения устойчивого развития Российской Федерации.

Нормативно-правовая база . Согласно Указу Президента РФ от 03.06.1996 № 803 «Об основных положениях региональной политики в РФ»¹, региональная политика – совокупность целей и задач, устанавливаемых органами государственной власти для управления политическим, экономическим и социальным развитием регионов. С одной стороны, данное определение довольно четко и однозначно фиксирует мандат региональной политики. С другой стороны, спектр региональных задач и вызовов существенно шире, чем политическое, экономическое и социальное направление.

В Российской Федерации для оценки государственной региональной политики применяются различные методы, основанные на нормативно-правовых актах и методологических подходах. Основными инструментами являются государственные программы, стратегический аудит и ключевые показатели эффективности (KPI) для руководителей регионов. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2 устанавливает основы стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации»3 регламентирует общие правила разработки, реализации, мониторинга и оценки эффективности государственных программ. Постановление Правительства РФ от 15.05.2023 № 7524: утверждает правила формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ.

Методы оценки . Для оценки качества государственных программ используется многокритериальная модель, предполагающая оценку программ по четырем направлениям с использованием нескольких частных критериев. Это позволяет проводить ранжирование государственных программ по качеству их разработки и результативности реализации.

Основные направления оценки

• 1.    Качество разработки программы

• •    Соответствие приоритетам социально-экономического развития: оценка того, насколько цели и задачи программы соотносятся с приоритетами развития региона или страны.

• •    Актуальность и достижимость целей: анализ ясности, конкретности и реалистичности поставленных целей.

• •    Обоснованность мероприятий: оценка логики и целесообразности предлагаемых мероприятий для достижения целей программы.

• 2.    Эффективность реализации программы

• •    Достижение целевых показателей: степень выполнения запланированных количественных и качественных показателей.

• •    Своевременность выполнения мероприятий: оценка соблюдения установленных сроков реализации запланированных действий.

• •    Эффективность использования ресурсов: анализ того, насколько рационально и экономно были распределены выделенные ресурсы.

• 3.    Результативность программы

• •    Влияние на социально-экономическое развитие: оценка вклада программы в улучшение социально-экономических показателей региона или страны.

• •    Удовлетворенность целевых групп: анализ степени удовлетворенности бенефициаров программы полученными результатами.

• •    Устойчивость результатов: оценка долгосрочности и стабильности достигнутых эффектов.

• 4.    Качество управления программой

• •    Эффективность системы мониторинга и оценки: анализ наличия и качества механизмов отслеживания, оценки прогресса программы.

• •    Гибкость и адаптивность управления: оценка способности программы адаптироваться к изменяющимся условиям и корректировать действия при необходимости.

• •    Координация и взаимодействие участников: анализ эффективности сотрудничества между различными исполнителями и заинтересованными сторонами.

Ряд исследователей представил результаты применения многокритериальной модели на практике (Гумеров и др., 2021). Анализ показал, что использование многокритериальной оценки позволяет выявить сильные и слабые стороны программ, что способствует их совершенствованию и повышению эффективности. Таким образом, многокритериальная модель оценки качества государственных программ обеспечивает всесторонний анализ их разработки и реализации, что приводит к повышению их эффективности и результативности. Для проведения независимой оценки эффективности государственной политики в различных сферах применяется стратегический аудит. Например, в 2020 г. Счетная палата провела аудит политики по снижению бедности, выявив недостаточную систематизацию и адресность мер1. Также Счетная палата заключила, что в целом нацпроекты и госпрограммы правительства, даже без учета последствий пандемии COVID-19, не обеспечивали достижение поставленных президентом национальных целей по росту реальных доходов россиян и двукратному снижению уровня бедности к 2024 г.2 Снижение уровня бедности вдвое к 2024 г. было предусмотрено в майском указе президента от 2018 г. В 2020 г. он подписал новый указ о национальных целях развития России до 2030 г.3 Как объяснил В.В. Путин, пандемия COVID-19 заставила сдвинуть горизонт планирования и реализации национальных целей и проектов. Задача сократить бедность в России в два раза сохранилась, но теперь достижение целевого показателя бедности (6,5 % от общей численности населения) отложено до 2030 г.4 Таким образом, проведение стратегического аудита, а также своевременная оценка текущих результатов позволяют адаптировать действующие нацпроекты и госпрограммы с учетом таких вызовов, как COVID-19 и санкционное давление коллективного Запада. Также был проведен аудит институтов развития Северо-Кавказского федерального округа, который показал невысокую результативность при значительном финансировании. С 2010 г. институты развития Северного Кавказа, по оценке Счетной палаты, получили из федерального бюджета 73 млрд руб., однако финансовые результаты АО «Курорты Северного Кавказа» (КСК) и «Корпорация развития Северного Кавказа» (КРСК) остаются «стабильно убыточными», а использование ими денежных средств нельзя назвать экономным. По мнению аудиторов, об этом свидетельствуют «высокий уровень заработной платы, ... оказание благотворительной помощи»5. По данным статистического анализа, деятельность институтов развития, напротив, оказала негативное влияние на темпы роста реального валового регионального продукта (ВРП) Северного Кавказа (минус 2,6 % в среднем за год). Результаты аудита показывают, что институты развития, «по крайней мере, не помогают в ускорении социально-экономического развития Северного Кавказа»6. С учетом того, что регионы

Северного Кавказа систематически являются дотационными, по мнению автора статьи, следует разработать регулярный аудит контрольных точек в рамках целевых программ.

К аналогичным выводам приходят аудиторы Счетной палаты и рекомендуют правительству1:

• •    при реорганизации и создании институтов развития определять их стратегические цели и задачи, ориентиры деятельности и контрольные точки на долгосрочную перспективу, рассчитывать потребности в бюджетных ассигнованиях с обоснованием эффективности планируемых затрат;

• •    создать комплексную систему оценки деятельности институтов развития и их топ-менеджмента для корректировки их финансирования в зависимости от достигаемых результатов;

• •    разработать систему управления процессами отбора и сопровождения инвестпроектов на базе цифровой платформы, устанавливающей единые формы управленческой отчетности и обмена информацией в рамках управления рисками;

• •    создать систему профессиональной подготовки и переподготовки кадров для институтов развития.

Для оценки деятельности руководителей регионов формируются ключевые показатели эффективности (KPI) для губернаторов. Например, в 2021 г. был утвержден перечень из 20 критериев, по которым оценивается эффективность деятельности глав регионов. В 2024 г. этот список был обновлен в соответствии с актуальными вызовами. Так, в 2024 г. президент добавил в обновленный перечень KPI2 «удовлетворенность участников СВО условиями для медицинской реабилитации, переобучения, трудоустройства». Таким образом, в Российской Федерации применяются комплексные методы оценки государственной региональной политики, основанные на нормативноправовых актах и направленные на повышение эффективности реализации стратегических целей и задач. Тем не менее у имеющихся методов оценки государственной региональной политики есть слабые места, которые требуют адаптации к динамично меняющейся внешней среде.

Недостатки существующих методов оценки . В настоящее время применяются различные методы оценки эффективности региональной политики, включая статистический анализ, экспертные оценки и мониторинг показателей социально-экономического развития. Однако эти методы имеют ряд недостатков.

• 1.    Ограниченность показателей : существующие системы оценки часто опираются на ограниченный набор параметров, не отражающих комплексно все аспекты регионального развития. Например, А.С. Горький подчеркивает необходимость достижения баланса между экономическими и социальными аспектами, что свидетельствует о необходимости совершенствования методов оценки (Горький, 2023).

• 2.    Недостаточная адаптивность : многие методы не учитывают специфические особенности регионов, их уникальные социально-экономические условия и потенциал, что приводит к искажению результатов оценки.

• 3.    Отсутствие комплексного подхода : часто методы оценки фокусируются на отдельных аспектах региональной политики, не принимая во внимание их взаимосвязь и влияние на общее развитие региона. Например, А.Г. Воронина обосновывает значимость экологических факторов для ее эффективности, что подтверждает необходимость разработки комплексных методов оценки, учитывающих различные аспекты регионального развития (Воронина, 2016).

Современные вызовы и необходимость новых подходов . Современные вызовы, такие как глобализация, цифровизация, изменение климатических условий и демографические изменения, требуют пересмотра существующих методов оценки региональной политики. Например, В.А. Торопчин и В.В. Лазарева рассматривают практические возможности использования различных методов качественной и количественной оценки эффективности реализации государственной политики, детализированных в контексте проблемы санации депрессивных регионов (Торопчин, Лазарева, 2024). Это подчеркивает необходимость разработки новых подходов к оценке региональной политики в условиях современных вызовов.

Направления совершенствования методов оценки . Для повышения эффективности оценки государственной региональной политики в современных условиях предлагается:

• 1)    разработка комплексных индексов: создание интегральных показателей, учитывающих экономические, социальные, экологические и институциональные аспекты развития регионов;

• 2)    использование больших данных и технологий искусственного интеллекта: анализ больших объемов данных с применением современных технологий позволит более точно и оперативно оценивать эффективность региональной политики;

• 3)    вовлечение стейкхолдеров в процесс оценки: привлечение местных сообществ, бизнеса и других заинтересованных сторон к процессу оценки позволит учесть их мнение и повысить объективность результатов;

• 4)    адаптация методов к специфике регионов: разработка методик оценки, учитывающих уникальные особенности каждого региона, позволит получить более точные и релевантные результаты.

Практика применения методов оценки государственной региональной политики . Рассмотрим ключевые вызовы и методы их оценки на примере четырех регионов, представляющих различные федеральные округа: Москва и Московская область (Центральный федеральный округ), Республика Татарстан (Приволжский федеральный округ), Красноярский край (Сибирский федеральный округ) и Приморский край (Дальневосточный федеральный округ).

• 1.    Москва и Московская область: структурные вызовы столичного региона

Москва и Московская область выступают крупнейшим экономическим и демографическим центром страны, что, наряду с широкими возможностями, обуславливает ряд сопутствующих проблем. К числу основных вызовов региона относятся:

• •    чрезмерная нагрузка на транспортную и социальную инфраструктуру;

• •    высокая дифференциация доходов населения;

• •    необходимость модернизации и диверсификации экономики.

Методы оценки данных вызовов включают:

• •    мониторинг уровня удовлетворенности населения через цифровые сервисы обратной связи;

• •    анализ эффективности бюджетных расходов с использованием технологий искусственного интеллекта;

• •    оценку влияния урбанистических проектов на качество жизни населения.

• 2.    Республика Татарстан: баланс между инновациями и устойчивым развитием

Татарстан занимает ведущие позиции в инновационном развитии среди российских регионов. Одним из флагманских проектов региона в области инновационного развития является целый инновационный город – Иннополис. Однако сбалансированное развитие требует решения ряда стратегических задач:

• •    поддержки инновационной экономики;

• •    обеспечения равновесия между промышленным ростом и экологической безопасностью;

• •    развития межнационального и межконфессионального взаимодействия.

Для оценки данных направлений применяются:

• •    индексы инновационной активности предприятий;

• •    мониторинг экологических показателей в режиме реального времени;

• •    оценка социальных программ по укреплению культурного взаимодействия.

• 3.    Красноярский край: пространственное развитие и климатические вызовы

Красноярский край характеризуется высокой степенью пространственного неравенства, обусловленного удаленностью ряда территорий, а также воздействием климатических изменений. Основные вызовы региона:

• •    освоение отдаленных территорий и повышение транспортной доступности;

• •    влияние климатических изменений на промышленность и сельское хозяйство;

• •    привлечение инвестиций в добывающие отрасли.

Методологические подходы к оценке:

• •    использование геоинформационных систем для анализа освоения территорий;

• •    применение цифровых моделей прогнозирования климатических рисков;

• •    оценка эффективности программ поддержки малого и среднего бизнеса.

• 4.    Приморский край: экономическая интеграция и демографическая устойчивость

Приморский край играет ключевую роль в развитии дальневосточного региона, однако сталкивается с проблемами интеграции в азиатские рынки, демографического оттока и необходимости диверсификации экономики. Основные вызовы:

• •    развитие портовой инфраструктуры и логистических связей с азиатскими странами;

• •    снижение численности населения вследствие миграционного оттока;

• •    развитие туризма и экономики свободных портов.

Для оценки эффективности принимаемых решений применяются:

• •    анализ логистических потоков с использованием технологий Big Data;

• •    оценка миграционных процессов и причин демографического оттока;

• •    мониторинг туристической привлекательности региона на основе данных социальных сетей и онлайн-платформ.

Заключение . Современные вызовы, такие как экономическая турбулентность, демографические изменения, технологическое развитие и экологические проблемы, требуют совершенствования методов оценки государственной региональной политики. Разработка комплексных, адаптивных и технологически продвинутых методов оценки позволит: гибко реагировать на региональные вызовы, принимать более точные управленческие решения, обеспечивать устойчивое развитие и рост конкурентоспособности регионов. Анализ ключевых вызовов и методов их оценки в различных регионах Российской Федерации демонстрирует необходимость системного подхода к региональной политике. Использование цифровых технологий, искусственного интеллекта и Big Data позволяет не только повысить качество принимаемых решений, но и обеспечить более объективную оценку их последствий. Внедрение таких подходов способствует формированию устойчивой региональной политики, учитывающей уникальные особенности социально-экономического развития отдельных субъектов РФ.