Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование в современной экономике

В настоящее время в области формирования и исполнения бюджетов имеются значительные дефекты, которые проявляются при составлении и исполнении как государственных бюджетов, так и бюджетов муниципальных образований.

Все эти процессы проявляются в бюджетной системе в таких формах, как неисполнение бюджетов по доходам; увеличение количества высокодотационных бюджетов; диспропорциональность в финансировании муниципалитетов; отсутствие стимулирующего воздействия со стороны бюджетного регулирования в отдельных сферах публичной деятельности; низкая степень прозрачности бюджетных процедур; слабая нормативноправовая база разработки и исполнения бюджетов различных уровней.

При этом создается впечатление, что участники бюджетного процесса зачастую не заинтересованы что-то менять в существующей ситуации, не имея к этому подчас никаких стимулов.

Вертикальное и горизонтальное взаимодействия публично-правовых образований призваны сформировать такие межбюджетные отношения, которые позволили бы органам государственной власти и местного самоуправления осуществлять предусмотренные Конституцией РФ полномочия, в полной мере обеспеченные финансовыми ресурсами, при этом будут созданы соответствующие условия для повышения уровня жизни общества нашей страны.

Межбюджетные отношения, с одной стороны, призваны выравнять бюджетную обеспеченность публично-правовых образований, где она меньше минимально необходимого уровня, с другой - посредством этих отношений происходит возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь, вызванных решениями, принятыми органами власти вышестоящего уровня. 1

Также возможно долевое участие вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов с учетом стимулирования приоритетных (наиболее социально значимых) с позиций вышестоящих органов власти направлений расходования средств бюджетов.

Межбюджетные отношения - это отношения, складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов в соответствии с разграничением полномочий, установленных в законодательстве РФ.2

В течение последних лет на практике происходила постоянная трансформация приоритетов региональной политики, межбюджетных отношений, изменение наименований межбюджетных трансфертов, их объемов и условий предоставления из соответствующих бюджето, что привело к необходимости обсуждения очередного этапа модификации регулирования межбюджетных отношений с учетом сочетания принципов федерализма и сбалансированности бюджетов. 3

Проблема оказания финансовой помощи менее обеспеченным бюджетам актуальна для большинства стран вне зависимости от формы государственного устройства.

При этом в законодательстве таких стран предусмотрены различные механизмы и критерии оказания финансовой помощи, выбор которых, как видится, продиктован преследуемыми законодателем целями.

Как правило, для обеспечения устойчивости местных налоговобюджетных показателей необходимо четкое определение конституционных и (или) иных правовых положений, касающихся бюджетной структуры, а именно основных принципов распределения государственных функций и доходов между субнациональными правительствующими органами, а также дополнительных принципов, относимых к совместному использованию национальных ресурсов для достижения определенных целей.

Помимо разделения государственных функций и ресурсов важным является установление отношений подотчетности: с гражданами, с органами более высокого уровня государственного управления, между законодательными и административными органами местного управления.

Такая система представляется вполне эффективной: она позволяет, с одной стороны, поддерживать баланс разумной фискальной автономии на местном уровне, с другой - обеспечить национальные интересы путем внедрения положений о подотчетности местных властей.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о механизмах, разработанных иностранными правопорядками для кооперации муниципалитетов в целях объединения ресурсов для совместного выполнения трудоемких и требующих существенных финансовых вложений задач и проектов, находящихся в их компетенции. Хотя такие механизмы прямо не относятся к вопросу распределения межбюджетных трансфертов, кооперация муниципалитетов в иностранных источниках рассматривается вместе с межбюджетным выравниванием, имея в виду, что указанные механизмы являются весьма действенным инструментом фактического перераспределения средств между муниципальными образованиями.

При рассмотрении вопроса предоставления финансовой помощи необходимо учитывать существование разных уровней регулирования межбюджетных отношений как внутри, так и вне рамок отдельного правопорядка.

Так, глобально существуют три уровня регулирования межбюджетных отношений:

• 1)    международный, который представлен совокупностью документов международных организаций (Всемирный банк, Организация экономического сотрудничества и развития, Европейский совет), по большей части рекомендательных и играющих незначительную роль в правовом регулировании;

• 2)    наднациональный, который соответствует наднациональным образованиям;

• 3)    национальный, который соответствует определенному государству и будет рассмотрен далее на примере ряда зарубежных правопорядков.

При этом необходимо отметить, что общими принципами распределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы соответствующей страны выступают:

• а)    обеспечение макроэкономической стабильности;

• б)    равенство соответствующих территорий;

• в)    эффективность;

• г)    согласованность (использования средств)

Регулирование межбюджетных отношений внутри отдельного государства также условно можно разделить на две группы уровней:

• 1)    конституционный и законодательный;

• 2)    региональный и местный.

Например, распределение финансовой помощи между разными бюджетными уровнями рассматривается в зарубежных правопорядках в контексте финансового выравнивания.

Процесс распределения финансовой помощи между бюджетами в различных странах напрямую зависит от порядка распределения функций между публично-правовыми образованиями и налоговых поступлений -между государством и отдельными территориями.

В зарубежных правопорядках вне зависимости от формы государственного устройства той или иной страны применяются примерно одинаковые принципы и критерии межбюджетного выравнивания, выбор которых зависит от целей, преследуемых законодателем, и специфики территориального и политического устройства страны.

Принцип федерализма можно признать одним из ключевых принципов финансовой деятельности государства и муниципальных образований в Российской Федерации.

По мнению А.Н. Романько, он выражается в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов Российской Федерации и заключается в том числе в распределении финансовых ресурсов. Также автор справедливо отмечает, что принцип федерализма оказывает влияние и на финансовую деятельность муниципальных образований.4

Очевидно, что весьма ярко данный принцип проявляется при регулировании межбюджетных отношений, однако при этом необходимо учитывать и принцип сбалансированности бюджетов, который в отличие от принципа федерализма напрямую закреплен в Бюджетном кодексе РФ [1] в числе принципов бюджетной системы (статьи 28 и 33 Бюджетного кодекса РФ; далее - БК РФ).

Невзирая на постоянное реформирование сферы межбюджетных отношений, а также на принятую государственную программу Российской

Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", на сегодняшний день в сфере регулирования межбюджетных отношений, особенно на региональном и муниципальном уровнях, накопились некоторые проблемы.

Например, продолжается разделение муниципальных образований при предоставлении дотаций по уровню бюджетной обеспеченности и налоговому потенциалу, хотя, как справедливо пишет А.В. Ильин, БК РФ не раскрывает содержания понятия бюджетной обеспеченности публичного субъекта, лишь в общих чертах указывая, как должен определяться ее уровень5.

Проведенный им анализ подзаконных актов позволил сделать вывод о том, что понятие "бюджетная обеспеченность" отражает необходимость сохранения стабильности оказания публичным субъектом стандартного набора публичных услуг, который определяется в стоимостном выражении в среднем по всем публичным субъектам одного уровня.

В числе иных проблем регулирования межбюджетных отношений могут быть названы высокая степень влияния решений вышестоящих уровней власти (особенно в сфере распределения доходов) на самостоятельность управления финансами на нижестоящих уровнях, чрезмерно сложный механизм выравнивания финансовых возможностей муниципальных образований при наличии фактически двухуровневой системы организации местного самоуправления, недостаточность доходных источников региональных и местных бюджетов для решения вопросов, относящихся к полномочиям указанных публично-правовых образований при постоянном расширении списка таких вопросов.

Также очевидно, что налоговый потенциал муниципальных образований значительно ниже, чем потенциал регионов, в связи с чем постоянно звучат предложения по более активному применению на практике возможностей по передаче единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ (в том числе по установлению дополнительного норматива отчислений по налогу на доходы физических лиц), в местные бюджеты.

В качестве еще одного возможного решения проблемы повышения эффективности использования межбюджетных трансфертов можно предложить обязательность единого учета на уровне региона (например, финансовым органом) всех муниципальных образований, которые получают дотации или для которых установлены дополнительные отчисления от налога на доходы физических лиц, причем проводить градацию таких муниципалитетов в зависимости от объема дотаций или отчислений, что позволит оценить достижение желаемых результатов использования трансфертов более точно и системно по отношению ко всему субъекту Российской Федерации.

Если проанализировать бюджетное законодательство, то можно выделить основные направления реализации бюджетно-правового стимулирования:

• а)    при бюджетном кредитовании: снижение ставки процента и увеличение сроков использования средств. Данные меры возможно применять, в частности, при эффективном использовании выделенных бюджетных средств: достижение определенного социального эффекта (увеличение количества рабочих мест, оказание государственных услуг НКО), увеличение объемов производства и, соответственно, рост поступлений налоговых платежей;

• б)    в межбюджетных отношениях: выделение бюджетных средств субъектам РФ или муниципальным образованиям, которые эффективно и по целевому назначению используют бюджетные средства, которые также не привлекались к ответственности за нецелевое использование государственных финансов

Вышеизложенное предполагает поиск путей дальнейшего совершенствования межбюджетного регулирования на региональном и муниципальном уровнях, в том числе за счет возможного расширения бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением), а также путем корректировки норм правовых актов (в том числе регионального и муниципального уровней), регламентирующих формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов на региональном и местном уровнях.

Предложенные варианты решения возникших проблем в сфере межбюджетных отношений не являются единственно верными и нуждаются в дальнейшем обсуждении и корректировке, но сам процесс такого обсуждения и дальнейшая реализация найденных путей решения проблем позволят эффективнее реализовать на практике принципы бюджетной системы, в том числе принципы открытости и сбалансированности, а также учесть принцип федерализма.

Кроме того, необходимо продолжать развивать бюджетный контроль на уровне муниципальных образований, в том числе за использованием предоставленных межбюджетных трансфертов, повышать эффективность их использования путем установления единых стандартов контроля для всех контрольно-счетных органов любого уровня, а также для органов, осуществляющих внутренний контроль.

Также, в свете вышеизложенного особое внимание следует уделить существующим стимулам и ограничениям в бюджетной сфере.

Необходимость усиления стимулирования как правового средства в механизме бюджетно-правового регулирования связана среди прочего с проблемами эффективности использования бюджетных средств.