Межбюджетные трансферты на субфедеральном уровне: анализ, проблемы и перспективы (на примере Хабаровского края)

В настоящее время бюджетная система Российской Федерации имеет стройную иерархию, которая позволяет грамотно выстроить отношения между бюджетами различных уровней. Необходимость внедрения системы межбюджетных отношений обусловлена тем, что многие бюджеты не в состоянии исполнить весь объем расходных обязательств, полагаясь лишь на собственные источники.

С точки зрения бюджетного законодательства межбюджетные отношения есть взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [1]. При этом межбюджетные отношения – это не только отношения, возникающие между Российской Федерацией и субъектом РФ, но и отношения между субъектом и муниципальными образованиями, находящимися на его территории.

На рисунке 1 показана структура межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Рисунок 1 – Структура межбюджетных отношений в Российской Федерации

Значительная роль в системе межбюджетных отношений в РФ отводится межбюджетным трансфертам. Проведем анализ межбюджетных трансфертов на примере краевого бюджета Хабаровского края за 2018-2020 гг. Рас- смотрим в таблице 1 динамику предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета Хабаровского края бюджетам муниципальных районов (городских округов).

Таблица 1 – Динамика предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета в консолидированные бюджеты муниципальных районов (городских округов) [3,4,5]

Вид межбюджетных трансфертов	Сумма, млрд. рублей			Темп роста/снижения, %
	2018 г.	2019 г.	2020 г.	2019/2018гг	2020/2019гг
Дотации	413,2	500,0	6 108,0	121,0	1 221,6
Субсидии	9 200,5	10 020,8	7 738,1	108,9	77,2
Субвенции	6 086,7	6 954,4	20 727,0	114,3	298,0
Иные МБТ	14 146,4	15 418,6	372,8	109,0	2,4
ИТОГО	29 846,8	32 893,8	34 945,9	106,6	106,2

По данным таблицы 1 наблюдается резкое увеличение объема дотаций в 2020 году (более чем на тысячу процентов), рост объема субвенций (почти на триста процентов) и одновременное сокращение иных межбюджетных трансфертов (более чем на 95 %). Это связано с изменением межбюджетных трансфертов и их перехода из одной группы в другую. Так, в 2019 году межбюджетные трансферты на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в рамках государственной программы Хабаровского края "Развитие образования в Хабаровском крае" носили форму иных межбюджетных трансфертов, а с 2020 года они перешли в разряд субвенций.

Аналогичная ситуация сложилась с субсидиями местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации отдельных расходных обязательств в соответствии со статьями 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в рамках подпрограммы "Поддержка устойчивого исполнения местных бюджетов и содействие повышению качества управления муниципальными финансами" государственной программы Хабаровского края "Управление государственными финансами Хабаровского края", которые с 1 января 2020 года стали называться иными дотациями на частичную компенсацию расходов на оплату труда и оплату коммунальных услуг. Следует также отметить, что ежегодно объем финансовой помощи из краевого бюджета растет примерно на 6 %.

Рисунок 2 - Динамика межбюджетных трансфертов и общего объема расходов краевого бюджета Хабаровского края за 2018-2020 гг, тыс. рублей [3,4,5]

Доля межбюджетных трансфертов в расходах краевого бюджета в 2018 году составила 26,8 %, в 2019 году – 28,8 % %, в 2020 году - 26,4 %, что можно увидеть на рисунке 2.

Из данных рисунка 2 видно, что общий объем межбюджетных трансфертов из краевого бюджета увеличивается пропорционально росту расходов краевого бюджета. Это означает, что при увеличении возможностей краевого бюджета Хабаровский край, как публично-правовое образование, расходует средства бюджета не только на собственные нужды, но и увеличивает финансовую помощь муниципальным образованиям, находящимся на его территории. Причем рост расходов краевого бюджета в 2018 году составил 2,8 %, а рост объема предоставленных межбюджетных трансфертов - сразу на 10,2 %. В то же время такая тенденция может свидетельствовать о том, что муниципальные образования не в состоянии обеспечить исполнение собственных полномочий, а потому следует увеличивать объем межбюджетных трансфертов из краевого бюджета.

По данным таблицы 1 видно, что до 2020 года в структуре межбюджетных трансфертов преобладали иные межбюджетные трансферты. При этом в 2019 году в составе иных межбюд- жетных трансфертов находились субвенции. В это же время была проведена работа по оптимизации межбюджетных трансфертов, и субвенции с 2020 г. были исключены из состава иных межбюджетных трансфертов. Объем предоставляемых иных межбюджетных трансфертов сократился, а вот их количество - практически нет. В 2018 году -11, в 2019 - 12, в 2020 - 11. На рисунке 3 представлен объем и динамика иных межбюджетных трансфертов в общем объеме межбюджетных трансфертов из краевого бюджета.

Среди постоянных иных межбюджетных трансфертов следует отметить гранты на поддержку проектов по развитию территориального общественного самоуправления. В 2018, 2019 и 2020 годах таких трансфертов было предоставлено по 75,0 млн. рублей ежегодно. На 2021 год запланировано предоставление 100,0 млн. рублей, а на 2022 год -200,0 млн. рублей [6]. Данную динамику следует считать положительной, поскольку территориальное общественное самоуправление позволяет не только решить самые насущные вопросы населения, но и вовлечь их в процесс решения этих вопросов, дав им практически напрямую работать с бюджетными средствами.

Рисунок 3 - Динамика иных межбюджетных трансфертов и общего объема межбюджетных трансфертов краевого бюджета Хабаровского края, тыс. рублей [3,4,5]

К 2020 году наибольшую долю в составе межбюджетных трансфертов занимают субвенции. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] субъекты наделены определенными полномочиями, кроме того, некоторые полномочия субъектам передает Российская Федерация.

Учитывая большое количество муниципальных образований поселенческого типа, администрировать предоставление трансфертов в каждое поселение неудобно, поэтому край делегирует полномочия муниципальным районам с соответствующими субвенциями, чтобы те, в свою очередь, передавали трансферты в поселения на непо- средственное исполнение полномочий. В 2018 году было предоставлено 22 субвенции, в 2019 году - 24, в 2020 году - 30. При этом речь идет не только о субвенциях на осуществление полномочий края, но и о субвенциях на осуществление полномочий Российской Федерации, например, на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты. Объем и динамика предоставления субвенций из краевого бюджета представлена на рисунке 4.

Традиционно наибольшее количество субвенций приходится на реализацию Закона Хабаровского края от 14 ноября 2007 года № 153 «О наделении органов местного самоуправления Хабаровского края отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по предоставлению отдельных гарантий прав граждан в области обра- зования» [7]. В 2018 году на его реализацию направлено 1 288,0 млн. рублей. В 2019 году - 1 289,1 млн. рублей, в 2020 году - 1 134,9 млн. рублей.

Данный трансферт расходуется на оплату жилых помещений, отопления и электрической энергии педагогическим работникам и руководителям, деятельность которых связана с руководством образовательным процессом, муниципальных образовательных организаций, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках, компенсации части родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных дошкольных образовательных организациях, выплаты педагогическим работникам муниципальных образовательных организаций единовременных пособий.

40,000,0 00.00

■ МВТ, всего ■ Субвенции

Рисунок 4 - Динамика предоставления субвенций и общего объема межбюджетных трансфертов краевого бюджета Хабаровского края, тыс. рублей [3,4,5]

Кроме того, географические и климатические особенности региона требуют от его руководства осуществлять дополнительные вложения на компенсации организациям убытков, связанных с применением регулируемых тарифов на тепловую и электрическую энергию. Данные компенсации утверждены законами Хабаровского края от 31 октября 2007 года № 143 "О наделе- нии органов местного самоуправления Хабаровского края государственными полномочиями Хабаровского края по компенсации организациям убытков, связанных с применением регулируемых тарифов на электрическую энергию, поставляемую населению в зонах децентрализованного энергоснабжения" в рамках государственной программы Хабаровского края "Повыше- ние качества жилищно-коммунального обслуживания населения Хабаровского края" и от 31 октября 2007 года № 150 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по компенсации организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению" в рамках государственной программы Хабаровского края "Повышение качества жилищно-коммунального обслуживания населения Хабаровского края". В 2018 году на эти цели было предоставлено 4055,5 млн. рублей, в 2019 году – 4735,6 млн. рублей, в 2021 году – 4383,7 млн. рублей.

Объем субсидий местным бюджетам утверждается в законе о бюджете двумя частями - распределенной между муниципальными образованиями и распределяемой в течение года. Последние утверждаются только в общем объеме. Общий порядок предоставления субсидий из краевого бюджета утвержден постановлением Правительства Хабаровского края от 7 мая 2019 года № 181-пр "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований Хабаровского края"[8]. В 2018 году из краевого бюджета было предоставлено 44 субсидии, в 2019 году - 47, в 2020 году - 55. При этом за некоторыми главными распорядителями средств краевого бюджета может быть закреплено более десятка субсидий, среди них - министерство образования и науки края. Объем предоставленных субсидий из краевого бюджета представлен на рисунке 5.

40,000р000.00

■ МВТ, всего ■ Субсидии

Рисунок 5 - Динамика предоставленных субсидий и общего объема межбюджетных трансфертов краевого бюджета Хабаровского края, тыс. рублей [3,4,5]

Наиболее крупные субсидии связаны с обязательствами социального характера или Указами Президента РФ. Например, в 2020 году из краевого бюджета на повышение оплаты труда отдельных категорий работников муниципальных учреждений предоставлено 587,9 млн. рублей. На обеспечение жильем молодых семей – 688,8 млн. рублей. На реализацию программ формирования современной городской среды – 368,6 млн. рублей. На капитальный ремонт объектов дорожного хозяйства – 885,0 млн. рублей, на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства – 366,8 млн. рублей. Самая крупная субсидия – на финансовое обеспечение дорожной деятельности. Это связано с тем, что субсидия предоставляется в рамках национального проекта "Безопасные и качественные дороги" – 1 130,0 млн. рублей [5].

Объем дотаций также утверждается законом о краевом бюджете, при этом дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и дотации на премирование победителей регионального этапа Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика» утверждаются только в общем объеме.

Объем предоставленных из краевого бюджета дотаций представлен на рисунке 6.

Рисунок 6 – Динамика предоставленных дотаций и общего объема межбюджетных трансфертов краевого бюджета Хабаровского края , тыс. рублей [3,4,5]

Из рисунка 6 видно, что объем дотаций из краевого бюджета вырос в десятки раз к 2020 году. Это связано с ранее упомянутой работой по совершен- ствованию межбюджетных отношений в крае, в том числе путем замены субсидий на выравнивание иными дотациями. Дотации считаются наиболее важ- ной для муниципалитетов формой межбюджетных трансфертов, главным образом потому, что они не имеют целевого назначения, а поэтому могут тратиться на любые цели.

Рассматривая динамику предоставления дотаций в разрезе отдельных видов, можно выделить дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В соответствии с методикой выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) распределение дотаций осуществляется исходя из уровня бюджетной обеспеченности, а также с учетом численности населения [9,10]. Динамика предоставления дотаций на вырав- нивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) представлена в таблице 2.

Как видно из таблицы 2, городские округа перестали получать дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2020 г. Связано это с тем, что уровень расчетной бюджетной обеспеченности у городов гораздо выше критерия выравнивания. В 2020 году критерий выравнивания был равен 0,99, в то время как бюджетная обеспеченность городского округа "Город Хабаровск" составляла 3,46, а городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" – 1,49.

Таблица 2 – Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), из краевого бюджета местным бюджетам в 20182020 годы, тыс. рублей [3,4,5]

Показатели	2018 г.	2019 г.	2020 г.
Дотации на выравнивание, всего	413 215,7	500 040,5	694 659,5
Предоставлено муниципальным районам	373 478,2	456 773,2	694 659,5
Предоставлено городским округам	39 737,5	043 267,3	00,0

Далее рассмотрим предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, которые до 2020 году назывались иными межбюджетными трансфертами в форме дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов.

В соответствии с Правилами предоставления дотации, утвержденными постановлением Правительства края от 30 декабря 2016 года № 524-пр

[11], дотация предоставляется в следующих случаях:

• -    возникновение в течение финансового года выпадающих доходов бюджета;

• -    возникновение у муниципального образования расходов, связанных с предупреждением и (или) ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций;

• -    предоставление дотации бюджету городского округа «Город Хаба-

  ровск» на исполнение функций административного центра в соответствии с Законом края от 23 апреля 1996 года «О статусе города Хабаровска - административного центра Хабаровского края»;

• -    иные случаи [28, 30].

• -    Динамика предоставления дотации на сбалансированность представлена на рисунке 7.

  

  Рисунок 7 - Динамика предоставления дотаций на сбалансированность бюджетов, тыс. рублей [3; 4; 5]

  
  

  Рассматривая динамику предоставления дотации на сбалансированность бюджетов, видно, что резкий рост данного вида дотаций приходится на 2020 год - больше 60 %. Связано это с ухудшением эпидемиологической обстановки и появлением новой коронавирусной инфекции. В это время принято постановление Правительства Хабаровского края от 17 апреля 2020 года № 158-пр «Об организации создания и функционирования обсерваторов на территории Хабаровского края» [12], суть которого и определила данный рост: расходы на создание и функционирование обсерва-торов на территории края рассматрива-

• лись в соответствии с разделом 5 Правил предоставления дотации на сбалансированность (иные случаи).

Таким образом, проанализировав структуру и динамику предоставления межбюджетных трансфертов в Хабаровском крае, следует сделать несколько выводов:

• 1)    Динамика предоставления межбюджетных трансфертов характеризуется стабильным ростом по отношению к расходам краевого бюджета. Это свидетельствует о том, что краевой бюджет при увеличении собственных возможностей стремится обеспечить не только свои расходы, но и помочь му-

• ниципальным образованиям на территории Хабаровского края;

• 2)    Избыточное количество субсидий из краевого бюджета усложняет процесс их администрирования. Бюджет содержит несколько небольших по суммам субсидий, при этом бюрократическая процедура по их предоставлению остается неизменной. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос консолидации субсидий;

• 3)    С течением времени наиболее заметен рост популярности межбюджетных трансфертов, которые вовлекают граждан в решение тех или иных проблем (такие, как гранты по развитию территориального общественного самоуправления - ТОС). В то же время видно, что с увеличением ассигнований на предоставление таких трансфертов растет и спрос. В этой связи целесообразно изучить динамику предоставления грантов на развитие ТОС в 2022 году (в сумме 200,0 млн. рублей). Если динамика будет такой же положительной, целесообразно предоставлять гражданам больше возможностей (и, соответственно, финансовых ресурсов) для решения вопросов местного значения;

• 4)    Рост расходов на предоставление дотаций на сбалансированность в 2020 году обусловлен появлением новой коронавирусной инфекцией. В то же время предоставление огромных сумм трансфертов в конце года может свидетельствовать о необеспеченности му-

• ниципальных образований края ассигнованиями на заработную плату и оплату коммунальных услуг. Следовательно, необходимо организовать работу по составлению проектов бюджетов муниципальных образований края таким образом, чтобы расходы на оплату труда и оплату коммунальных услуг были обеспечены в полном объеме.

К сожалению, регулярные изменения законодательства не позволяют строить такую модель управления региональными финансами, при которой межбюджетные отношения оставались бы стабильно неизменными – то есть, соответствовали любым изменениям законодательства. Поэтому необходимо их дальнейшее совершенствование и оптимизация.