Международная практика организации межбюджетных отношений

В рамках исследования рассмотрен международный опыт использования межбюджетных трансфертов таких стран, как США, Германия, Канада, Франция, Великобритания. Выбор данных стран обуславливается тем, что среди них есть страны с англосаксонской и континентальной моделями правовых систем, с федеративным и унитарным типами государственного устройства (Таблица 1).

Важно упомянуть, что зарубежные страны используют немного отличающуюся терминологию и классификацию механизмов межбюджетных трансфертов, однако принципы таких механизмов остаются едиными во всех странах.

США является одним из экономических лидеров в мире, поэтому рассматривать опыт этой страны хотя бы исходя из фактора успешности этой страны. В США управление бюджетом на федеральном и местном уровнях отвечает самым высоким стандартам.

Таблица 1 – Модели правовых систем и типы государственного устройства рассматриваемых стран.

Страна	Модель правовой системы	Тип государственного устройства
1	2	3
Соединенные Штаты Америки	Англосаксонская	Федеративный
Германия	Континентальная	Федеративный
Великобритания	Англосаксонская	Унитарный
Франция	Континентальная	Унитарный
Российская Федерация	Континентальная	Федеративный

В США бюджетный процесс – это система принятия политических решений. Так, президент с помощью Департамента Казначейства и соответствующих агентств предлагает бюджет на рассмотрение в Конгресс, где он рассматривается на нескольких уровнях, дополняется и принимается окончательное решение.

Несмотря на то, что руководство США публикует большинство нормативных актов и законов, связанных с бюджетным процессом, в открытых источниках, критики такого процесса отмечают чрезмерную бюрократичность и отсутствие четких норм в бюджетном процессе.

Бюджетный процесс США построен на принципах высокого уровня ответственности, публичности и взаимодействии политических институтов и граждан, представленные ниже документы отражают эти принципы59.

Государственные расходы федерального бюджета США представлены в одном из бюджетных документов («Аналитические перспективы), который включается в пакет бюджетных документов, ежегодно направляемом Президентом США в Конгресс. Документ «Аналитические перспективы» содержит анализ бюджета, бюджетных доходов и расходов, заимствований и управления долгом, а также таблицы с детальным распределением расходов и бюджетных полномочий ведомств (их структурных подразделений) по функциям, подфункциям и программам, источникам финансирования и категориям расходов (дискреционные, то есть расходы, финансируемые в соответствии с актами об ассигнованиях; мандатные, то есть расходы, финансируемые в соответствии с иными бюджетными законами).

В США существует 3 уровня бюджетной системы: федеральный уровень, 50 штатов, 39 тыс. муниципалитетов (из которых 13,7 тыс. муниципалитетов являются школьными округами).

Налоговая система США характеризуется высокой степенью фискальной автономии субнациональных органов власти (правительства штатов имеют право самостоятельно вводить любые налоги, включая налоговые базы и ставки). Отсутствует практика установления регулирующих доходов.

Систему межбюджетных отношений в США можно охарактеризовать как сотрудничество различных уровней и ветвей власти. Конституцией США не предусмотрены общепринятые схемы в осуществлении вертикальных трансфертов или общенациональных стабилизационных программ. Одной из особенностей системы межбюджетных трансфертов в США является высокая степень прозрачности бюджетной системы. Благодаря тому, что существует определенная степень приверженности принципу финансовой ответственности, граждане США имеют возможность определять сферы расходных полномочий, за реализацию которых несут ответственность федеральные власти.

Основными особенностями США в области организации межбюджетных трансфертов являются следующие: высокая степень фискальной автономии субнациональных органов власти (правительства штатов имеют право самостоятельно вводить любые налоги, включая налоговые базы и ставки), отсутствие практики установления регулирующих доходов.

Можно сделать вывод, что основными плюсами системы организации межбюджетных трансфертов в США являются следующие:

• -    сотрудничество различных уровней и ветвей власти;

• -    высокая степень прозрачности и подотчетности бюджетной системы;

• -    высокая степень автономии штатов в ходе межбюджетных отношений.

Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством. Земли (региональный уровень) имеют право законодательства в той мере, в какой основным законом, то есть, Конституцией, законодательные полномочия не предоставлены Федерацией. Разграничение компетенции Федерации и земель определяется согласно предписаниям Конституции об исключительной и конкурирующей законодательной компетенции.

В Германии существуют 3 уровня бюджетной системы: федеральный уровень, 16 земель, около15 тыс. общин. Функционируют примерно 3,5 тыс. специальных районов, созданных муниципальными образованиями для предоставления общественных услуг. Федерация, земли и общины самостоятельны и независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства. Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса60.

Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или выравнивания возможных экономических различий на территории Федерации или для оказания помощи в экономическом развитии. Подробности применения и, в частности, форма, в которой инвестиции должны быть предоставлены, регламентируются федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата, или административным соглашением, основанным на федеральном финансовом законе.

В Германии применяется горизонтальное бюджетное выравнивание между землями с целью обеспечения на всей территории страны единого уровня предоставления общественных услуг61.

Снижение фискальных возможностей земли относительно установленного норматива выравнивается до 95% за счет перечислений от других земель с высоким уровнем бюджетных доходов. Земли оказывают финансовую поддержку местным органам в основном в форме трансфертов общего характера, а также целевых субсидий на развитие. Они покрывают около 30% расходов местных бюджетов.

Действующая на сегодняшний день бюджетная система Германии предполагает, что у каждого уровня федерации есть свой собственный метод перераспределения ресурсов среди бюджетов муниципалитетов. Как правило, такие методы основаны на обязательствах расходов муниципалитетов.

Таким образом, основными особенностями организации межбюджетных трансфертов в Германии являются следующие:

• -    четкое законодательное определение всех видов и источников налоговых доходов, их распределение между разными уровнями бюджетной системы;

• -    высокая степень выравнивания, основной целью межбюджетных отношений является полное выравнивание между всеми землями Германии.

Франция – унитарное государство и имеет высокую степень централизации. Гранты состояния использования Франции и субсидии, чтобы уравнять доходы местных бюджетов, систему предназначенной финансовой помощи, чрезвычайно развиты. Вычисление количества крупных грантов учитывает налоговый потенциал и налоговое бремя.62

Требования к организации бюджетного процесса во Франции установлены в Конституции страны (общие требования к финансовым законам) и в отдельном документе, который устанавливает общие принципы содержания, подготовки, исполнения годового государственного бюджета, учета и отчетности. Бюджет Франции представляется в форме единого документа, в котором четко выделены ассигнования на текущую деятельность и новую политику (проекты законов о внебюджетных социальных фондах готовятся и принимаются отдельно).

Во Франции существуют 2 уровня бюджетной системы: феде-ральный и местный. Местный уровень имеет три подуровня – 26 регионов (созданы по закону от 1982 г.), 100 департаментов и 36,7 тыс. муниципалитетов. Все виды налогов (по уровням власти) устанавливаются и собираются на национальном уровне и закреплены Налоговым кодексом Франции. Местные органы власти могут только устанавливать ставки местных налогов.

Во Франции местные бюджеты получают трансферты из бюджета центрального правительства в основном в форме блочных грантов. Трансферты общего характера являются основной субсидией общего характера для местных органов (2 компоненты: фиксированная субсидия и субсидия на развитие). Фиксированная субсидия предоставляется в соответствии с общим объемом субсидий, предоставленных местному органу и зависит от значимости каждого муниципалитета и количества его жителей. Главной задачей фиксированных субсидий является обеспечение финансовой стабильности муниципалитетов. Объем субсидий на развитие составляют оставшиеся 10% трансфертов общего характера.

Таким образом, в системе организации межбюджетных трансфертов во Франции основная особенность заключается в обеспечении финансовой стабильности территорий и стимулирование их развития.

Великобритания является унитарным государством, хотя в последние годы исторические провинции Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия были наделены значительными полномочиями. Полномочия исторических провинций различаются между собой. Например, парламент Шотландии самостоятельно утверждает бюджет, в состав которого входят расходы на министерства Шотландии, в том числе, в части образования и здравоохранения, при этом значительная часть расходов бюджета Шотландии осуществляется за счет блочных грантов из бюджета Великобритании63.

В Великобритании существуют 2 уровня бюджетной системы. Значительные полномочия делегированы Шотландии, Уэльсу, Северной Ирландии, в которых региональные правительства исполняют функции центрального правительства. На местном уровне действует несколько подуровней власти.

В Великобритании существуют трансферты общего характера – формульные гранты. Формула распределения таких грантов учитывает относительную потребность в конкретных бюджетных услугах и относительные возможности по сбору местного налога. Значительное число целевых грантов, в частности, для финансирования образования, общественного транспорта и т.д. Предоставление грантов может содержать различные условия. Распределение осуществляется на основе оценки относительной потребности местных бюджетов в средствах на оказание определенных услуг. Существуют субсидии на выполнение делегированных полномочий. В Великобритании также имеют место территориальные целевые гранты – вид целевых грантов, предоставление которых не имеет жестких ограничений в отношении их использования.

В целом сравнительный анализ опыта Великобритании представлен в общем обзоре лучшего мирового опыта организации межбюджетных трансфертов. Основной особенностью организации системы межбюджетных трансфертов в Великобритании является тот факт, что такая система построена на соглашениях между различными уровнями бюджетной системы, которые включают в себя взаимные права и обязанности.

Стоит отметить, что в федеральных странах высока степень независимости уровней государственной власти (но не везде) по сравнению с унитарными странами типа, хотя децентрализация руководства со стороны общественности объединяет их.

Таким образом, Российское государство сформировалось как федеративное сравнительно недавно. Обращение к диахроническому аспекту исследования показало, что в советской России регулирование межбюджетных отношений происходило в условиях централизации и отсутствия значимой бюджетной автономии у территориальных органов.

Активная нормотворческая деятельность в период постсоветских реформ способствовала формированию в стране трёхуровневой бюджетной системы, а также появлению ряда новых инструментов регулирования межбюджетных отношений, среди которых:

• -    закрепление на постоянной основе доходных источников и расходных обязательств за каждым уровнем бюджетной системы;

• -    централизованные фонды поддержки субъектов Федерации с регламентированным порядком предоставления финансовой помощи;

• -    единые нормативы отчислений от федеральных налогов;

• -    закрепление права региональных органов власти заменять дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений от региональных налогов и сборов;

• -    консолидация многочисленных видов межбюджетных трансфертов (создание единых блочных субсидий и субвенций).

В мировой практике выявлен ряд основных закономерностей, учёт которых позволит при совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации избежать проблем, возникших на предыдущих этапах реформирования бюджетной системы в других странах.