Международно-правовая основа сотрудничества Азербайджана и ЕС в сфере транзита энергоносителей

Сегодня энергетическая безопасность вместе с экономической, политической, военной и другими видами безопасности составляет неотъемлемую часть национальной безопасности государств мира (Шабельникова, 2014а: 130) и является одной из главных тем глобальной повестки дня (Cəfərli, 2021). Вопрос чрезвычайно актуален для государств Европейского союза (ЕС), поскольку они наиболее зависимы от поставок энергоносителей из стран, расположенных за пределами территории объединения (Memmedli, 2017: 212). Современная геополитическая ситуация на фоне охлаждения отношений между Западом и Россией, являвшейся для стран ЕС самым крупным поставщиком энергоносителей, обуславливает поиск со стороны последних альтернативных способов пополнения запасов нефти и газа, и в первую очередь – за счет поставок данных углеводородов из государств Каспийского региона.

Одним из ключевых партнеров ЕС в области энергетики считается Азербайджан (Притчин, 2021: 114; Memmedli, 2017: 212; Ultan, Saygın, 2022: 108). Придание стране такого статуса стало результатом ее успешной энергетической дипломатии (Chufrin, 2001). На сегодняшний день Азербайджан уже реализовал с государствами – членами ЕС ряд масштабных энергетических проектов, среди которых можно отметить инициативу «Южного газового коридора».

Между ЕС и Азербайджаном, одной из важных направлений энергетической политики которого на протяжении многих лет является превращение государства в стратегически важного поставщика энергоносителей (Лалек, 2015: 775), подписаны несколько значимых соглашений, подтверждающих сотрудничество в энергетической сфере. Первым из них стало подписанное 22 апреля 1996 г. в Лиссабоне Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейским союзом и Азербайджаном (далее – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве)1. В преамбуле документа отмечается важность содействия потоку инвестиций в энергетический сектор Азербайджана. В статье 10 данного соглашения стороны заявили о своей приверженности принципу свободы транзита, но прямо не указали, распространяется ли это на энергоносители. При этом стороны ссылаются на статью V ГАТТ-94, отмечая, что положения, нашедшие свое отражение в ней, применяются ими обоюдно. Отношение данной статьи к транзитным поставкам энергоносителей было подтверждено в решении третейской группы ВТО от 17 июня 1987 г. по делу US – Superfund2, в решении Суда Европейского союза в деле SIOT v. Ministero delle Finanze3, а также в исследованиях ученых-юристов (Azaria, 2015: 31; Ehring, Selivanova, 2011: 58). Таким образом, можно отметить, что положения Соглашения о партнерстве и сотрудничеству охватывают и транзит энергоносителей. Исключениями из предоставления свободы транзита являются: обеспечение общественной безопасности; охрана здоровья и жизни населения; охрана исторических памятников; защита интеллектуальной, промышленной или иных видов собственности (ст. 16).

Сотрудничеству в энергетической сфере посвящена и статья 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Стороны условились развивать взаимодействие на основе таких актов, как: Энергетическая хартия 1991 г.4, Договор к Энергетической хартии 1994 г.5 и Протокол к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам 1994 г.6 Сотрудничество в энергетической сфере должно охватить: транзитные поставки энергоносителей; модернизацию необходимой для этого инфраструктуры; обеспечение безопасности поставок энергоносителей; сотрудничество в области возобновляемых источников энергии и т.д. Также этим документом предусмотрен обмен информацией по поводу строительства, реконструкции и эксплуатации трубопроводов по транспортировке энергоносителей.

Рассматриваемое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве относится к категории неопределенно-срочных международных договоров, поскольку в нем содержится положение об автоматической пролонгации каждый год при отсутствии заявлений сторон о его денонсации. Документ вступил в силу 01 июля 1999 г. – после предоставления ратификационных грамот всеми членами ЕС и Азербайджаном1 и является действующим по сегодняшний день. Он является типовым, поскольку при его подготовке в качестве образца использовался текст «Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией» от 24 июня 1994 г.2

Соглашение, имеющее рамочный характер, с одной стороны, поспособствовало формированию системы правового регулирования сотрудничества в различных сферах экономики, в том числе и в сфере энергетики, не только между ЕС и Азербайджаном, но и на национальном уровне. С другой стороны, такой формат документа требует детализации многих его положений в отдельных специальных юридических актах, отражающих договоренности между сторонами по отдельным областям сотрудничества, в том числе и в области энергетики.

Кроме того, соглашение, заложившее фундамент для развития отношений между Евросоюзом и Азербайджаном, в целом, привело к выстраиванию их взаимодействия по иерархической структуре, в рамках которой ЕС выступал в роли старшего партнера. Причиной такого положения дел стало отсутствие у стран постсоветского политического пространства, кроме РФ, в первые годы их независимости достаточного статуса для развития равноправных партнерских отношений с ЕС и потребность в финансовой, технической и гуманитарной помощи со стороны объединения (Абдуллаев, 2021: 4).

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве поспособствовало установлению и развитию плодотворных отношений между ними и Евросоюзом, а также отмене многих ограничений в области экономического взаимодействия, что обеспечило более стабильную среду для деятельности инвесторов (Merdan, 2019: 342). Кроме того, подписание соглашения в таком формате на начальном этапе помогло определению характера отношений Евросоюза и Азербайджана в будущем – поднятие статуса сотрудничества до уровня стратегического партнерства, подписание соглашений об ассоциации или же развитие продвинутого взаимодействия (Калиниченко, Трубачева, 2012: 33).

Еще одним немаловажным документом, определяющим контуры взаимодействия между Европейским союзом и Азербайджаном, является «Меморандум о взаимопонимании по установлению стратегического партнерства в энергетической сфере»3, подписанный 07 ноября 2006 г. в Брюсселе. В документе стороны, признавая энергетический сектор одним из приоритетных направлений сотрудничества, придавая большое значение вопросам диверсификации маршрутов поставок энергоносителей, развития и модернизации энергетической инфраструктуры, выделили четыре направления взаимодействия: 1) создание стратегии и программы для постепенной гармонизации законодательства сторон в энергетической сфере с целью конвергенции электроэнергетического и газового секторов; 2) принятие мер по усилению защищенности и безопасности поставок энергоносителей и транзитных систем из Азербайджана и стран Каспийского бассейна на территорию ЕС; 3) развитие комплексной политики управления энергетическим спросом в Азербайджане, включая конкретные меры экономии и противодействия изменению климата, используя соответствующие механизмы Киотского протокола4, при этом придавая приоритетное значение возобновляемым источникам энергии; 4) техническое сотрудничество и обмен опытом.

По первому направлению взаимодействия Азербайджанская Республика согласилась на постепенную адаптацию своего законодательства в энергетической сфере к действующему на территории Евросоюза в согласованные сторонами сроки и выразила готовность на проведение необходимых реформ в энергетической сфере в соответствии с «Государственной программой развития топливно-энергетического комплекса Азербайджанской Республики (2005–2015 годы)»5

и «Государственной программой по использованию возобновляемых источников энергии в Азербайджанской Республике»1.

По второму направлению сотрудничества стороны, положительно оценивая работу существующих нефтегазопроводов и отмечая важность совместных усилий в направлении строительства новой инфраструктуры для транспортировки углеводородов с территории Азербайджана в страны Евросоюза, условились способствовать модернизации инженерных сетей по транзиту энергоносителей и повышению их безопасности.

По третьему направлению сотрудничества стороны договорились работать совместно в рамках реализации «Государственной программы по использованию возобновляемых источников энергии в Азербайджанской Республике»2.

В отношении четвертого направления сотрудничества предполагались общие усилия по активизации и развитию взаимодействия в области энергетических технологий и обмена опытом с учетом твининг-программ ЕС.

Реализация меморандума, фиксирующего политические намерения сторон и не предусматривающего юридических обязательств, может лишь способствовать развитию энергетического сектора Азербайджана с его интеграцией в европейский рынок энергоносителей (Гусейнов, 2010: 48; Шабельникова, 2014а: 133).

Сотрудничество ЕС с Азербайджаном развивается и в рамках программы «Европейская политика соседства»3 (Шабельникова, 2012; Гомулка, 2018; Emel, 2015: 77), объединяющей 16 государств, кроме того, 14 ноября 2006 г. между сторонами был подписан «План действий»4, который является актом, позволяющим интенсифицировать актуальные направления сотрудничества между ЕС и Азербайджаном и определять их стратегические цели.

В энергетике как приоритетной области сотрудничества Стороны условились стремиться к реализации «Меморандума о взаимопонимании по установлению стратегического партнерства в энергетической сфере», оказать помощь в проведении структурных реформ в энергетическом секторе Азербайджана, принять меры по усилению безопасности транзитных поставок энергоносителей из страны на территорию ЕС, а также осуществлять сотрудничество в области обмена опытом.

Развитию двусторонних отношений способствовала также Бакинская инициатива, принятая в рамках программы INOGATE 13 ноября 2004 г.5, которая регламентирует взаимодействие стран в сфере поставок энергоносителей.

Еще одной платформой сотрудничества между ЕС и Азербайджаном выступает программа «Восточное партнерство»6, особое внимание в которой уделяется энергетическому сотрудничеству с Европой (Шабельникова, 2014б). Азербайджан, как и другие ее участники, подписал Пражскую декларацию от 07 мая 2009 г.7 и начал реализацию различных мероприятий по четырем направлениям сотрудничества: демократия, экономическая интеграция, энергетика и контакты между людьми. С самого начала участия в ней Азербайджан рассматривал данную программу как возможность укрепления экономического взаимодействия с Евросоюзом, а не как основу для дальнейшей интеграции в объединение (Потемкина и др., 2012: 389). Он предложил начать переговоры по созданию нового документа для замены подписанного в 1996 г. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (Аббасов, 2019: 115). Но, к сожалению, текст его не удалось согласовать, и лишь 28 сентября 2018 г. ЕС и Азербайджан парафировали документ под названием «Приоритеты партнерства между Азербайджаном и Европейским союзом»8. Не являющийся юридически обязательным правовым актом, он делит приоритетные направления сотрудничества между сторонами на четыре группы, одну из которых составляет энергетика. В документе высоко оценивается роль Азербайджана в обеспечении энергобезопасности ЕС, отмечается важность активизации усилий по притоку инвестиций в энергетический сектор страны, скорейшему завершению строительства «Южного газового коридора» и обеспечению своевременных поставок энергоносителей в Европу. Являясь рамочным, данный документ сотрудничества между двумя сторонами заменил упоминаемый выше «План действий», и помощь ЕС Азербайджану стала оказываться через различные внешнеполитические инструменты в зависимости от направления взаимодействия.

18 июля 2022 г. между сторонами был подписан еще один документ сотрудничества, а именно «Меморандум о взаимопонимании о стратегическом партнерстве в сфере энергетики между ЕС и Азербайджаном», предусматривающий увеличение до 2027 г. поставок природного газа на территорию ЕС до 20 млрд кубометров1.

Следует отметить, что многими экспертами данный меморандум, в том числе и активное взаимодействие Азербайджана и ЕС по развитию отношений в сфере энергетики, оценивается в качестве шагов по вытеснению России с энергетического рынка Европы2. Еще в «Доктрине энергетической безопасности России» от 13 мая 2019 г.3 среди внешнеэкономических вызовов энергетической безопасности страны отмечается и «усиление конкуренции экспортеров энергоресурсов, в том числе в связи с появлением новых экспортеров». Однако в официальных заявлениях других представителей экспертного сообщества и властей всегда подчеркивается ненаправленность того или иного энергетического проекта Азербайджана против России4. Они могут быть лишь дополнительными для обеспечения энергетической безопасности Европы, поскольку Азербайджан и Россия поставляют газ в разные регионы ЕС5. Также два государства в «Декларации о союзническом взаимодействии между Азербайджанской Республикой и Российской Федерацией» от 22 февраля 2022 г.6 «условились воздерживаться от осуществления любой экономической деятельности, наносящей прямой или косвенный ущерб интересам сторон», «тесно взаимодействуя в целях стимулирования международного энергетического сотрудничества и укрепления глобальной энергетической безопасности на равноправной и взаимовыгодной основе, углубляя сотрудничество в топливно-энергетической сфере, в том числе в области транспортировки энергоресурсов …».

В заключение следует отметить, что подписанные Азербайджаном и Евросоюзом соглашения, с одной стороны, привели к переходу от декларативного сотрудничества сторон к практическому глубокому взаимодействию в различных сферах; с другой стороны, показали стремление объединения выстраивать иерархичные отношения с Азербайджаном. Рамочный характер соглашений, исключающий наличие каких-либо жестких обязательств у сторон и определяющий лишь контуры сотрудничества в конкретных сферах, способствовал тому, что многие их положения требуют дальнейшего развития и конкретизации в дополнительных документах. В этой связи были сделаны определенные шаги, и стороны на протяжении долгих лет работают над текстом «Всеобъемлющего соглашения о стратегическом партнерстве». Главным препятствием на пути его подписания является нежелание ЕС предоставлять Азербайджану статус стратегического партнера, несмотря на то, он уже подписал аналогичные соглашения с девятью государствами объединения и зарекомендовал себя надежным партнером в сфере поставок энергоносителей на территорию ЕС.

Кроме того, как показал анализ подписанных соглашений, ЕС стремится выдвигать на первый план в договоренностях вопросы в области прав человека и демократии, необходимости проведения реформ, в то время как Азербайджан стремится акцентироваться на укреплении сотрудничества через энергетические и транспортные проекты. С этой точки зрения кажется целесообразным подписание в будущем соглашения, позволяющего развивать отношения в приоритетных направлениях экономического сотрудничества, в том числе и в сфере транзита энергоносителей, и отражающего цели и проблемы, значимые для ЕС и Азербайджана в равной степени.