Международно-правовое регулирование права доступа к информации

В последнее время правительства все чаще сталкиваются с осознанием необходимости предоставления своим гражданам доступа к правительственной информации и создания наиболее удобных механизмов для осуществления права граждан на информацию. В основных законах появляется юридически оформленное право на доступ к информации органов государственной власти. В странах, где имеется соответствующий законодательный опыт, действуют законы о доступе к информации, адекватные процессам развития и внедрения информационных технологий, а также общей тенденции к обеспечению транспарентности функционирования властных институтов.

Проблема обеспечения информационной открытости власти приобрела особое качество и значение в связи с международно-правовым закреплением права на информацию. Как известно, впервые международно-правовое признание права на информацию было осуществлено Генеральной А-ссамблеей ООН во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. В ст. 19 Декларации провозглашается: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободно искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами независимо от государственных границ»1.

КОВАЛЕВА Елена

Международное закрепление права каждого осуществлять информационные права не только на территории своего государства, но и в иностранных государствах стало предпосылкой дальнейшего развития международного информационного обмена и легло в основу пактов о правах человека и конституций ряда государств.

Одним из этапов развития представлений о правомочиях граждан в сфере информационного обмена можно считать разработку концепции права на коммуникацию. При изучении вопроса о регулировании передачи информации через государственные границы автор концепции Ж. д'А-рси пришел к выводу, что практически никакой принцип не управляет в международном масштабе проблемами коммуникации, и предложил принять в качестве такового разработанн ое им право человека на универсальную коммуника-

¹ Право граждан на информацию и информационную открытость власти: концептуальные вопросы правового регулирования / науч. ред. М.Н. А-фанасьев. – Саратов : Научная книга, 2004, с. 13.

цию, основанное на существовании универсальных всеобщих элементов в любой культуре1.

В исследованиях информационных правомочий граждан выделяется право граждан на доступ к информации о деятельности органов власти. Главной задачей гарантирования права на доступ к информации является возможность получения гражданами сведений, которые властные структуры могли бы скрыть от общественности, обосновывая эти действия требованиями национальной безопасности или служебным характером документации. Представляются весьма интересными в этом смысле строки А-. Зиновьева, который отмечал, что «...функции секретности довольно прозрачны. Прежде всего, скрыть от чужих и от своих, что происходит, ограничить до минимума сферу информированности индивидов... Она (секретность) придает больше значительности властям в глазах не информированной массы»2. Воплощением права на доступ к информации при этом будет не обеспечение многообразия информации для общества, которое воплощается в реализации права на свободу слова и печати, а гарантирование открытости политического властвования.

Б-ольшинство исследователей отмечают несколько основных аспектов, требующих принятия законов о доступе к правительственной информации. Среди них можно выделить следующие: конституционные права, международное давление, модернизация и информационное общество, коррупция и скандалы.

По данным организации «Transparency International Russia», на сегодняшний день отдельные законы о праве на информацию в составе национального законодательства имеют около 100 государств³. В Финляндии такой закон был принят в 1951 г. С 60-х гг. количество принимаемых национальных законов о доступе к информации увеличивается в геометрической прогрессии, особенно в последние 20 лет.

Значительный импульс развитию законодательства о праве доступа к информации и обоснованию самостоятельности этого права придала борьба американской общественности с засекреченностью документов. Принятый в 1966 г. и претерпевший впоследствии более либеральные изменения закон США- «О свободе информации» стал одним из наиболее влиятельных документов в вопросе о построении в национальном законодательстве системы правовых механизмов доступа к информации.

Оценивая европейское законодательство в целом на предмет обеспечения права на информацию, выделим следующие два документа, напрямую регламентирующие право доступа и получения информации. В ст. 10 Е-вропейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, вступившей в силу в 1953 г.4, информационные права выступают как составная часть свободы выражения мнения: они должны реализовываться «без вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ». Е-вропейская конвенция получила большую известность в связи с тем, что в ней предусмотрен орган, защищающий декларируемые права и свободы граждан – Е-вропейский суд.

Первым международным юридически обязательным документом является Конвенция № 108. В ней определен механизм защиты граждан от нарушений в области сбора и обработки персональных данных5. Конвенция исходит из принципа уважения основных прав и свобод, прежде всего права на неприкосновенность частной жизни, формулируя его как важнейшее ограничение в пользовании правом на информацию.

Р-ассматривая вопрос информационной открытости и, в частности, различия в информационной открытости различных ветвей власти, обратимся к Р-екомендации R(81)19 странам – членам Совета Е-вропы (СЕ-) «О доступе к официальной инфор- мации, находящейся в распоряжении государственных органов»1. Е-вропейское право в форме этой Р-екомендации делает исключение из общей презумпции общественной открытости официальной информации для двух из трех ветвей государственной власти – законодательной и судебной. Открытость не должна быть абсолютной, но при этом она должна быть необходимой и достаточной, чтобы достигать своей социальной цели.

Важным событием явилась Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая лидерами «Б-ольшой восьмерки» 22 июля 2000 г.2 Хартия является, прежде всего, призывом к государственному и частному секторам ликвидировать международный разрыв в области информации знаний. Солидная основа политики и действий в сфере информационных технологий может изменить методы взаимодействия по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире. Эффективное партнерство среди участников, включая совместное политическое сотрудничество, также является ключевым элементом рационального развития информационного общества.

Проблемам грядущего переустройства общества на основе его информатизации был посвящен всемирный саммит по информационному обществу в Женеве в декабре 2003 г. В его материалах сочетаются два направления: информатизация общества и, как следствие этого, повышение качества жизни людей. Но прямое следствие информатизации – это обеспечение всеобщей доступности информации. Укрепление доверия и безопасности при использовании информационно-коммуникационных технологий названо в документах всемирной встречи одним из ключевых принципов построения открытого информационного общества. При этом информационная безопасность вместе с защитой неприкосновенности частной жизни и прав граждан должны сформировать инфраструктуру доверия со стороны граждан.

В этих целях должны быть приняты меры по повышению надежности системы защиты целостности данных, налаживанию сотрудничества органов государственного управления с частным сектором в целях просвещения пользователей относительно неприкосновенности частной жизни, ликвидации препятствий для эффективного использования документов и осуществления сделок в электронной форме, построению информационного общества на принципах верховенства права.

Р-еализация государственной политики Р-Ф в информационно-телекоммуникационной сфере нацелена на обеспечение открытости деятельности всех органов, осуществляющих эту политику, включая открытость процесса принятия решений и публикацию принятых решений с разъяснениями; создание эффективных механизмов апелляций на решения регулирующего органа, тщательную проверку расходования бюджетных средств и т.п. Однако сегодня очевидно, что следует повысить межведомственную координацию органов, отвечающих за проведение государственной политики в этой сфе-ре3. На сегодняшний день перед Р-оссией встает очень серьезная проблема. Вступив в Совет Е-вропы, Р-оссия приняла обязательства по совершенствованию защиты прав человека и, в частности, реализации европейских стандартов обеспечения права доступа к информации. Обеспечение доступа граждан к информации государства имеет, таким образом, существенные политические последствия: информирование о политиках и чиновниках для осуществления избирательных прав, установление барьеров на путях траты бюджетных средств, бесконтрольного роста объемов собираемой информации. Обеспечение права доступа к информации имеет также экономические и социальные последствия.

Доступ к информации государства – право гражданина, поскольку информация собрана на деньги граждан, содержит сведения о гражданах, служит основанием для принятия политических и хозяйственных решений гражданами. Информация служит основанием для принятия административных решений, используемых для ограничения прав граждан.