Международное межпарламентское сотрудничество в условиях федеративного государства

Идеи интеграции и создания социально справедливого «всемирного общества», несмотря на периодические регрессии и дезинтеграционные тенденции, - это не только позитивное достижение цивилизации, но и, возможно, единственный оптимистический сценарий будущего1. Прошедшие годы убедительно доказывают справедливость данного вывода. В настоящее время очевидна тенденция активизации интеграционных процессов в мире.

Ю.С. Безбородов в своей статье, посвященной анализу международноправовых аспектов интеграции, отмечает, что международно-правовая интеграция выступает формой международно-правового сотрудничества - процесса взаимодействия двух или нескольких субъектов, где исключается применение вооруженного насилия и доминируют совместные поиски способа реализации общих интересов2. В этом ракурсе сложно не согласиться, что все государства без исключения участвуют в историческом процессе интеграции, но это участие неодинаково в смысле формы, методов и степени включения в процесс3.

Целью настоящей статьи является исследование особенностей реализации межпарламентского        сотрудничества субъектов федеративного государства как формы участия государства в международном интеграционном процессе.

Интерес к исследованию международного межпарламентского сотрудничества субъектов федеративного государства

1Ефтич 3., Вучкович М., Младенович М. Интеграционные тенденции и проблема европейской идентичности. Информационный гуманитарный портал "Знание. Понимание. Умение". 2011. №2 (март - апрель) < e-zpii/ 201 1/2/ Jeftic~Vuckovic~Mladenovic> (20.06.2013г.).

• 2    Безбородов Ю.С. Международно-правовая интеграция: подходы к пониманию феномена // Российский юридический журнал. 2012. №1. С.62-67.

• 3    Вельяминов Г.М. Социалистическая интеграция и международное право. М., 1982. С.22.

обусловлен существующей проблематикой соотношения явлений федерализма и международной правосубъектности составных частей федерации.

Так, И.Р. Насыров характеризуя международную правосубъектность региона, отмечает, что она является следствием самостоятельного легитимного выхода в сферу трансграничных отношений. Следует иметь в виду, что в данном случае важно не суммарное количество прав и обязанностей или формальное признание за регионом государственного суверенитета в целом, а наличие соответствующих полномочий хотя бы по одному вопросу, имеющему международную составляю-щую4. При этом автор отмечает, что в то же время общепризнано, что полноправным субъектом международного права -суверенным государством - является только федерация.

Действительно, конституционное законодательство и политическая практика современных федераций исходят из того принципиального положения, что ведущая роль в разработке и осуществлении внешней политики, заключении договоров и соглашений с иностранными государствами, участии в работе международных организаций принадлежит федеральным органам власти. В то же время, этот принцип получает неодинаковое конкретное преломление в конституционном законодательстве различных стран5. Так, практика Соединенных Штатов Америки известна тем, что вопросы внешней политики отнесены к исключительному ведению федеральных органов6. В ФРГ международ-

• 4    Насыров И.Р. Правовые аспекты международного сотрудничества регионов // Журнал российского права. 2006. №2. С.22-27.

• 5    Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Издательство Казанского университета, 1998. С.264.

0 Там же.

ные отношения также находятся в ведении федерации. Участие немецких земель в международных отношениях может быть прямым и опосредованным. Конституция предоставляет землям право непосредственно заключать договоры с иностранными государствами с согласия федерального правительства и в пределах своих законодательных полномочий. Одновременно, земли используют другую, опосредованную форму участия во внешней политике ФРГ: через свое представительство в верхней палате федеративного государства - Бундесрате7. В Бельгии, напротив, международные отношения не являются предметом исключительного (или приоритетного) ведения федерации . Субъекты бельгийской федерации обладают частичной международной правосубъектностью: правительство каждого сообщества и региона имеет право заключать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию соответствующего парламента (после одобрения которого договоры вступают в силу). Также самостоятельностью во внешних отношениях обладают австралийские штаты.

Между тем, как справедливо отмечается в литературе, в федеративных государствах распределение полномочий между федерацией и входящими в ее состав субъектами в сфере законодательства и исполнительной деятельности обусловливает необходимость учета интересов субъектов при заключении федеративным государством международных договоров по вопросам, полностью или частично относящимся к ведению субъектов, их участия во внутригосударственных процедурах принятия федеративным государством международных договорных обязательств и в реализации этих обяза- „              „              9

тельств в национальной правовой системе .

Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. - Казань: Издательство Казанского университета, 1998. С.270.

• 8    Лексин И.В. К вопросу о суверенитете в федеративном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2011. №12. С.26-31.         '

• 9    Осминин Б.И. Заключение и имплементация международных договоров и внутригосударственное право: монография. - М.: Инфотропик Медиа, 2010. С.364.

В этом случае институт межпарламентского сотрудничества находит свое воплощение в процедуре одобрения регионом заключаемых международных договоров, затрагивающих компетенцию субъекта.

Так, например, Б.И. Осмининот-мечает, что в законодательстве Бельгии различаются международные договоры по вопросам, относящимся к ведению федерации, и так называемые смешанные международные договоры, т.е. заключаемые федерацией договоры, которые затрагивают не только полномочия федерации, но и исключительные полномочия ее составных частей - сообществ и регионов10. При этом, смешанные международные договоры нуждаются до их ратификации в согласии нетолько федерального парламента, но и советов (представительных органов) сообществ, регионов11. В Австрии, в подобной ситуации, земли также имеют возможность изложить свою позицию при подготовке к подписанию и ратификации международного договора12. При этом косвенное влияние на процесс заключения договора земли оказывают посредством участия в деятельности представляющей интересы земель, федерального совета, являющегося палатой парламента. В Швейцарии косвенное влияние регионов осуществляется через совет кантонов, который состоит из их представителей и участвует наряду с национальным советом в процедуре парламентского одобрения 13 международных договоров .

Кроме того, одной из наиболее распространенных форм межпарламентского сотрудничества на международном уровне является участие регионов в деятельности межпарламентских организаций.

В исторической ретроспективе можно сделать вывод, что до середины XX века международное межпарламентское

• 10    Там же.

• 11    Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part II: Country reports. Belgium. P. 98.

• 12    Ibid. Part II: Country reports. Austria. P. 94.

• 13    Осминин Б.И. Заключение и имплементация международных договоров и внутригосударственное право: монография. М.: Инфотропик Медиа, 2010. С.365.

сотрудничество не было развито. А.Х. Саидов в статье, посвященной парламентскому измерению современных международных отношений, исследует историческое -14 развитие межпарламентских организации . Так, автор указывает, что бурное развитие международных парламентских организаций началось после Второй мировой войны. Подчеркивается региональный характер вновь образованных организаций, либо их политико-идеологические начала. Так были организованы Парламентская Ассамблея Совета Европы, Европейский Парламент, Североатлантическая ассамблея, Межпарламентский консультативный совет Бенилюкса, Латиноамериканский парламент, Межпарламентская организация АСЕАН, Андский парламент и т.д. Распад колониальной системы и возникновение развивающихся стран повлекли развитие межпарламентского сотрудничества в двух направлениях: между бывшими колониями (Союз парламентариев Азии и бассейна Тихого океана, Арабский межпарламентский союз, Африканский парламентский Союз) и между развивающимися странами и их бывшими колонизаторами (Парламентская Ассоциация за евро-арабское сотрудничество, Парламентская Ассамблея франкоговорящих парламентариев).

Конец 1980-х и 1990-е - новый период, связанный с развалом социалистического лагеря и формированием новых государств. Создание новых межпарламентских организаций было связано с очевидным желанием государств Центральной и Восточной Европы к налаживанию сотрудничества с европейскими межпарламентскими организациями (Парламентская Ассамблея Совета Европы, Парламентская Ассамблея ОБСЕ). Бывшие республики СССР в целях укрепления связей между собой также создали крупнейшую региональную межпарламентскую организацию -Межпарламентскую Ассоциацию СНГ. Период с 1991 по 2010 г. г. был связан с

• 14    Саидов А.Х. Межпарламентские организации и международное право (парламентское измерение международных организаций)//Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2011 . -№ 1 .

начавшимися и прогрессирующими до настоящего времени процессами глобализации и интеграции. Как следствие, данный период ознаменован ростом числа международных межпарламентских организаций -Центральноамериканского парламента, Совместной парламентской комиссии Южного Общего Рынка, Совместного парламентского комитета Европейского экономического пространства, Ассоциации азиатских парламентов за мир, Американского межпарламентского форума и т.д.

Что касается Российской Федерации, согласно информации, размещенной на официальном сайте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в настоящее время Россия участвует в работе многочисленных международных межпарламентских организаций таких как: Азиатской парламентской ассамблеи, Азиатско-Тихоокеанского парламентского форума (АТПФ), Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ), Парламентской Ассамблеи Организации Договора о коллективной безопасности (ПА ОДКБ), Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества (МПА ЕврАзЭС), МЕЖПАРЛАМЕНТСКОГО СОЮЗА, Комитета парламентского сотрудничества «Россия - Европейский Союз» (КПС Россия - ЕС) и т.д.15. Российская Федерация обладает статусом ассоциированного члена Парламентская ассамблея НАТО (ПА НАТО).

Таким образом, оценивая в исторической ретроспективе, можно утверждать, что международные межпарламентские организации состоялись как важный политико-правовой институт и стали важным средством глобального управления международным сообществом16. При этом национальные парламенты играют весьма заметную роль как в образовании

• 15    Межпарламентская деятельность Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации <  http://coimcil.gov.ru/activity/ > (20.06.2013г.).

• 10    Саидов А.Х. Межпарламентские организации и международное право (парламентское измерение международных организаций)//Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2011 .-№ 1 .

международных межправительственных организаций, так и в деятельности международных неправительственных организаций парламентариев17. На международном уровне функционируют ассоциации, целевой задачей которых является повышение политического влияния регионов, поддержка регионов и облегчение межрегионального сотрудничества: Конгресс местных и региональных властей Европы, Ассамблея регионов Европы и Комитет Регионов Европейского Союза. Россию в Ассамблее европейских регионов представляют Ингушетия, Карелия, Самарская область, Мордовия и Татарстан - в качестве членов, а также Архангельская область - в качестве наблюдателя.

Нельзя не согласиться с тем, что налицо тенденция расширения направлений деятельности, функций и компетенции международных парламентских организаций, увеличения их видового разнообра-зия18. Дополняя данный вывод, отметим, что дальнейшая эволюция развития международных межпарламентских организаций, института межпарламентского сотрудничества тесным образом связана с расширением практики вовлечения в международную деятельность регионов (субъектов) составных частей федеративных государств. Подобный процесс требует четкого правового регулирования. Прямое и согласованное усилие определить природу законного участия в вопросах внешней политики на субнациональном уровне помогло бы использовать силу федеративной системы, умножая совместные усилия и одновременно канализируя потенциальные конфликты через консультативные механизмы»19.