Международные и зарубежные модели сохранения недвижимого культурного наследия: сравнительно-правовой и культурологический анализ

Свести охрану недвижимого наследия к запрету на перестройку или снос нельзя. В любой конкретной ситуации сходятся интересы как минимум трёх сторон. Государство должно удержать те характеристики объекта, ради которых он взят под охрану; владельцу необходимо пользоваться зданием и понимать, какие расходы от него действительно требуются; для жителей города или поселения это здание нередко является частью привычного исторического пространства. Поэтому качество охраны обнаруживается не в жёсткости отдельной формулы закона, а в том, существует ли порядок, позволяющий согласовать эти позиции и исполнить принятое решение.

Усложнение самого предмета охраны особенно заметно в международных документах второй половины XX века. Наряду с отдельным выдающимся сооружением охранный интерес был распространён на ансамбли, исторически сложившиеся территории, археологические комплексы и культурные ландшафты. Тем самым работа с наследием перестала быть исключительно делом реставраторов: её связали с территориальным планированием, решениями публичной власти и программами развития [11, ст. 1, 5; 7, ст. 1, 10; 6, ст. 5]. Профессиональные хартии, в свою очередь, сосредоточились на границах вмешательства в историческую материю и на аргументах, которыми такое вмешательство может быть оправдано [12, ст. 1, 5, 9; 1, ст. 5–6].

Однако право фиксирует лишь один срез этой проблемы. Материалы и конструкции образуют физическую основу памятника, но общественная причина его сохранения лежит также в признании объекта свидетельством определённого прошлого. А. Ригль показал, что разные виды ценности способны вступать между собой в противоречие и тем самым предопределять разные охранные решения [13, с. 69–83]. Л. Смит, рассматривая наследие как культурный процесс, переносит внимание с самого объекта на практики его интерпретации, присвоения и включения в современную идентичность [14, с. 11–13]. Поэтому внешне сходные ограничения в разных странах могут опираться на неодинаковое понимание подлинности, общественной пользы и допустимой трансформации.

Перечень стран в статье представляет собой целевую, а не исчерпывающую выборку. Он составлен так, чтобы сопоставить несколько вариантов ответа на практический вопрос: кто определяет меру допустимого изменения памятника и чем обеспечивается исполнение такого решения. Французский материал позволяет рассмотреть единообразный национальный режим и развитый административный контроль [10, ст. L621-1, L621-9, L621-25, L621-27]. В Италии тот же вопрос раскрывается через связь культурного объекта с ландшафтом и планированием территории [8, ст. 9, 117; 9, ст. 3, 6, 29], тогда как германское право показывает последствия передачи основной компетенции землям [5, ст. 30, 70]. В Англии ключевым становится градостроительное согласование [2, ст. 1, 7, 66], в Австралии – установление культурной значимости места до выбора проектного решения [1, ст. 1.2, 1.4, 5–6], в США – соединение федеральной процедуры с финансовой заинтересованностью владельца [15, § 306108; 16, § 47].

При таком сопоставлении деление на континентальную и англосаксонскую правовые традиции оказывается слишком крупным масштабом анализа. Оно объясняет происхождение ряда институтов, но почти ничего не говорит о том, как рассматривается конкретный проект работ. Национальная централизация вполне может соседствовать с вариативным использованием памятника, а широкая компетенция регионов – с весьма обременительными требованиями к владельцу. Поэтому сравниваются не правовые семьи сами по себе, а работающие пары механизмов: разрешение с экспертизой, обязанность с компенсацией, контроль с участием местного сообщества.

В настоящем исследовании модель сохранения понимается как повторяющийся порядок действий, а не как синоним законодательства какой-либо страны. В него входят способы выявления объекта и наделения его охранным статусом, распределение компетенции, требования к содержанию, правила использования и процедуры контроля. Такое рабочее определение даёт возможность сопоставлять институты по выполняемой ими функции, не принимая внешнее сходство юридических формулировок за сходство практики.

Нас интересовал следующий вопрос: при каких условиях правовые, управленческие и экономические меры удерживают культурно значимый объект между двумя одинаково нежелательными исходами – запустением и приспособлением, уничтожающим исторические свойства? Для этого по каждой стране рассматривались уровень принятия решений, положение владельца, возможности участия местных сообществ, последовательность согласования работ и доступные способы возмещения охранных расходов.

Предварительный анализ дал основание исходить из того, что число запретов само по себе не свидетельствует о прочности охранного режима. Если обязанность по содержанию памятника не подкреплена ресурсами и профессиональной помощью, запрет способен лишь отложить его физическую утрату. Обратная крайность столь же уязвима: свобода приспособления быстро становится разрушительной, когда заранее не названы характеристики, подлежащие безусловному сохранению. Проверке поэтому подлежала соразмерность ограничения – его выполнимость для собственника и место в ясной процедуре принятия решения.

Работа с материалом велась в три приёма. Сначала посредством формально-юридического анализа устанавливались статус объектов, компетенция органов, объём обязанностей собственника и правила получения разрешения. Затем нормы группировались не по странам, а по выполняемой функции: учёт памятников, ограничение собственности, рассмотрение проекта, бюджетная или налоговая поддержка, участие экспертов и общественности. Полученная картина была истолкована с культурологических позиций, поскольку одинаковая по форме процедура может обслуживать различное понимание ценности наследия.

Обращение к культурологии здесь не является внешним дополнением к правовому анализу: само признание объекта памятником означает, что общество выделило определённый фрагмент среды и наделило его особой ценностью. Одни системы сильнее связывают ценность с историческим материалом и обликом; другие придают больший вес социальной функции места, памяти связанных с ним групп и возможности продолжения использования [13, с. 69–83; 14, с. 11–13]. Эти различия непосредственно влияют на то, какие изменения признаются допустимыми.

Сравнение строится вокруг семи вопросов. Где сосредоточена компетенция — на национальном, региональном или местном уровне? Как соотносятся публичный интерес и правомочия собственника? Допускается ли смена функции и изменение материальной структуры? Связана ли охрана с территориальным планированием? Кто участвует в обсуждении решений? Каким образом компенсируются расходы? Наконец, какую роль играют профессиональные стандарты, если они не имеют силы закона?

Заданная сетка вопросов не поддерживает простого деления систем на «строгие» и «гибкие». В одной и той же стране жёсткий контроль над историческим материалом может сочетаться со сменой функции здания и заметной финансовой помощью владельцу. Поэтому значение имеет не отдельная мера, извлечённая из законодательства, а её место среди других элементов охраны и последствия для конкретного объекта.

Международные акты занимают в этой системе неодинаковое место. Конвенция, вступившая в силу для государства, устанавливает его юридические обязанности. Профессиональная хартия обращена прежде всего к экспертному сообществу: она закрепляет понятия и критерии, с помощью которых обсуждаются консервация, реставрация и допустимое изменение объекта. Её положения приобретают практическое значение через методики, экспертные заключения и нормы национального права, воспринявшие эти подходы. Следовательно, документы не выстраиваются в единую нормативную лестницу, хотя на практике дополняют друг друга.

Конвенция ЮНЕСКО 1972 г. задала правовую основу межгосударственного сотрудничества применительно к объектам выдающейся универсальной ценности. В её статье 1 культурное наследие раскрывается через три группы – памятники, ансамбли и достопримечательные места. Обязанность выявлять, охранять, сохранять и передавать такое наследие будущим поколениям остаётся прежде всего обязанностью государства, где расположен объект. Международная помощь включается как дополнительный ресурс, но не подменяет национальную охранную работу [11, ст. 1, 4].

При чтении Конвенции важно не ограничиваться положениями о Списке всемирного наследия. Статья 5 требует от государств проводить общую политику, создавать профильные службы, поддерживать исследования и подготовку специалистов, применять правовые и финансовые меры. Отдельно указано на необходимость придать наследию функцию в общественной жизни и учитывать его охрану в планировании. Иначе международный статус рискует остаться обозначением, не встроенным в повседневное управление территорией [11, ст. 5].

Венецианская хартия 1964 г. отвечает на более специальный вопрос — как обращаться с материальной структурой памятника при консервации и реставрации. Она включает в понятие памятника городское или сельское окружение, требует предварительного изучения и документирования, а мерой вмешательства считает уважение к подлинному материалу. Использование в общественно полезных целях допускается, пока оно не вынуждает менять историческую планировку, декор и связь объекта со средой [12, ст. 1, 5, 9].

Гранадская конвенция 1985 г. рассматривает архитектурное наследие уже внутри процесса развития территории. Закреплённый ею принцип интегрированной охраны предполагает, что интересы памятника учитываются в градостроительной, территориальной, социальной и культурной политике. Практически это означает перенос охранного решения на стадию подготовки планов: обсуждать судьбу объекта после утверждения проекта слишком поздно [7, ст. 1, 10–11].

Валлеттская конвенция 1992 г. переносит аналогичный принцип в сферу археологического наследия. Археологические требования должны появляться в городских и региональных планах до выхода техники на площадку. Отсюда следуют предусмотренные документом консультации археологов с проектировщиками, организация исследований, публикация полученных данных и предоставление обществу доступа к знанию об обнаруженном объекте [6, ст. 5–6, 9].

В Хартии Бурры (редакция 2013 г.) последовательность управления выстраивается от установленной ценности места, а не от заранее выбранного проектного решения. Управленческому решению предшествуют изучение объекта и определение его культурной значимости; затем формируется политика сохранения, учитывающая состояние места, ограничения, потребности собственника и позиции связанных с ним сообществ. Поэтому предлагаемое изменение проверяется по его воздействию на конкретные материальные и нематериальные носители этой значимости [1, ст. 1.2, 1.4, 5–6, 12].

Сопоставлять перечисленные документы как ступени единой эволюции было бы неверно: позднейший акт не заменяет предшествующий. Каждый из них вводился для решения собственного круга задач. Конвенция ЮНЕСКО определяет ответственность государства и рамки международного сотрудничества; Венецианская хартия — пределы реставрационного вмешательства; Гранадская и Валлеттская конвенции — место наследия в планировании; Хартия Бурры – порядок выявления культурной значимости и учёта позиций связанных с местом групп. Современная охрана складывается именно из наложения этих уровней, а не из действия одного универсального принципа.

Континентально-европейские модели

Фран ция

Основным источником является Кодекс культурного наследия Франции. Французское право различает классификацию недвижимого памятника и внесение его в реестр. Первая мера предназначена для объектов, чьё сохранение обладает публичным интересом с точки зрения истории или искусства, и предполагает более обременительный режим. Вторая охватывает здания, исторический либо художественный интерес которых достаточен для государственной охраны, но не требует классификации [10, ст. L621-1, L621-25].

На классифицированном памятнике работы возможны после разрешения администрации; их проведение контролируется государственными научно-техническими службами. Для здания, внесённого в реестр, используется иной порядок – предварительное уведомление с последующим согласованием в составе градостроительной процедуры. Сам объект при этом не является единственной точкой контроля: режим учитывает и его окружение, если новая застройка или иное изменение способно исказить восприятие памятника [10, ст. L621-9, L621-27, L621-30, L621-32].

Характеристика французской системы как централизованной требует оговорки. На национальном уровне действительно заданы категории памятников, критерии их охраны и основные разрешительные правила. Однако повседневная работа ведётся государственными подразделениями на местах вместе с органами территориального управления. Владелец сталкивается не только с ограничениями: ему доступны профессиональное сопровождение и различные формы поддержки. Единообразие делает режим сравнительно предсказуемым, но достоинство превращается в проблему, когда административная сложность оказывается несоразмерна средствам, которыми собственник располагает для содержания здания.

Италия

Отправной точкой итальянской системы служит статья 9 Конституции: на Республику возложена охрана ландшафта, а также исторического и художественного наследия. Статья 117 разводит полномочия более детально. Защита культурных ценностей относится к ведению государства, тогда как деятельность по их популяризации осуществляется также при участии регионов [8, ст. 9, 117].

Кодекс культурного наследия и ландшафта 2004 г. проводит принципиальное различие между охраной культурных ценностей и их популяризацией. К первой относятся выявление объекта, установление режима и меры по обеспечению физической сохранности. Вторая связана с распространением знаний, доступом публики и общественным использованием. Это разграничение не означает равенства двух направлений: популяризация допустима постольку, поскольку совместима с охраной и не создаёт угрозы объекту [9, ст. 3, 6].

Особенность итальянского подхода видна в том, что памятник не изымается из пространственного контекста. Здание, историческая территория и ландшафт оказываются внутри одного нормативного поля, а требование сохранности задаёт пределы любой деятельности по расширению доступа и использования. Поэтому новая функция получает правовое оправдание лишь после того, как определены охраняемые характеристики объекта и возможные последствия проектного решения [9, ст. 20–21, 29].

Германия

Охрана памятников в Германии находится преимущественно в ведении земель, поэтому единого для всей страны детального режима нет. Такое распределение вытекает из статей 30 и 70 Основного закона: государственные полномочия осуществляют земли, пока соответствующий вопрос прямо не отнесён к Федерации [5, ст. 30, 70].

В Баварии собственник должен содержать и ремонтировать памятник, а также принимать меры против возникающих угроз, но закон ограничивает эту обязанность пределами разумной выполнимости. Для существенного изменения необходимо разрешение. Земельное ведомство не только ведёт перечень объектов: оно участвует в экспертной оценке и готовит рекомендации для практической работы с ними [3, ст. 4, 6, 12].

Берлинское регулирование основано на тех же базовых началах, хотя устройство города-земли определяет иной состав органов. Полномочия распределены между высшим органом охраны, земельным ведомством и окружными структурами. Ремонт, изменение либо восстановление памятника разрешаются после согласования, а объём обязанностей владельца проверяется на пропорциональность [4, §§ 8, 11, 16]. Этот пример важен для оценки германской децентрализации: передача компетенции землям не означает снижения уровня защиты. Напротив, земельные законы сохраняют разрешительный порядок и достаточно строгие обязанности, приспосабливая их к административному устройству и исторической среде конкретного региона [3, ст. 4, 6; 4, §§ 8, 11; 5, ст. 30, 70].

Рассмотренные французские, итальянские и германские нормы показывают содержание охранительнонормативного подхода точнее, чем само слово «запрет». Сначала публичная власть признаёт ценность объекта и устанавливает его статус. Из этого статуса следуют обязанности владельца, необходимость профессиональной оценки проекта и право органа охраны очертить границы вмешательства. Национальные различия обнаруживаются в другом — в уровне централизации, роли региональных органов и способах согласовать требуемые расходы с реальными возможностями собственника [3, ст. 4, 6; 4, §§ 8, 11; 8, ст. 9, 117; 9, ст. 3, 6; 10, ст. L621-1, L621-9].

Англосаксонские модели

Англия

Английский Закон 1990 г. о планировании в отношении включённых в перечень зданий и охраняемых территорий рассматривает судьбу исторического объекта внутри градостроительного процесса. Если намеченные работы могут затронуть его архитектурный или исторический характер, требуется отдельное согласие, обычно выдаваемое местным органом планирования [2, ст. 1, 7, 66]. Охранный вопрос поэтому возникает не после решения о развитии территории, а непосредственно при рассмотрении проектного предложения.

Нахождение здания в официальном перечне само по себе не консервирует его прежнюю функцию. При согласовании выясняется, какие охраняемые свойства затронет новое использование и достаточны ли приведённые заявителем основания. В этом смысле английская модель допускает гибкость, но не произвольное вмешательство. Работы без необходимого согласия влекут ответственность, а совместимость новой функции с историческим характером должна быть показана в самом проекте [2, ст. 7, 9, 66].

Австралия

Австралийское регулирование нельзя описать как единообразное: компетенция поделена между Федерацией, штатами и территориями. Тем не менее профессиональная логика работы с объектом во многом сформирована Хартией Бурры. Её исходный порядок отличается от привычного движения от проекта к согласованию. Сначала исследуется место и определяется его культурная значимость, затем выявляются ограничения и только после этого формулируется политика использования и сохранения [1, ст. 1.2, 1.4, 5–6].

Понятие культурной значимости объединяет исторические, эстетические, научные, социальные и духовные ценности. Практический смысл этой категории состоит в том, что проект оценивается не по внешнему сходству с «историческим обликом», а по воздействию на конкретные носители ценности. В обсуждение включаются группы, чья память и практика связаны с местом; их участие рассматривается не как завершающая консультация, а как часть выработки решения [1, ст. 1.2, 5–6, 12].

Соединенные Штаты Америки

Американская система сочетает федеральные процедуры, законодательство штатов, муниципальное регулирование и частную инициативу. Параграф 306108 раздела 54 Свода законов США обязывает федеральный орган ещё до выделения средств или выдачи лицензии рассмотреть, как проект скажется на историческом объекте. Эта процедура требует выявить последствия и провести консультации; сама по себе она не предписывает отклонить проект [15, § 306108].

Самостоятельное место в американской системе занимают экономические меры. Федеральный налоговый кредит покрывает 20% квалифицированных затрат на сертифицированную реставрацию исторического здания, полученная сумма учитывается в течение пяти лет. Для владельца соблюдение профессиональных требований становится экономически выгодным, а государство связывает льготу с проверяемым качеством работ [16, § 47].

В английском, австралийском и американском материале обнаруживается общая практическая посылка: здание без функции и источника содержания обычно не удаётся сохранить надолго. Однако признание необходимости использования ещё не означает согласия на любое приспособление. В Англии проект проходит процедуру специального согласования; в Австралии его соотносят с заранее исследованной культурной значимостью; в США существенную роль играют оценка воздействия и финансовые стимулы. При разных инструментах сохраняется общее требование — изменение должно быть рассмотрено в установленном порядке и обосновано специалистами [1, ст. 5–6; 2, ст. 7, 66; 15, § 306108; 16, § 47].

Ни одна из рассмотренных национальных систем не воспроизводит аналитический тип в чистом виде. Поэтому последующая типология распределяет не страны, а повторяющиеся способы связать охранный режим, использование объекта и участие заинтересованных лиц. В законодательстве и практике одного государства такие способы могут накладываться друг на друга.

Отправной точкой охранительно-нормативной модели служит акт публичного признания ценности. После получения специального статуса объект подпадает под разрешительный порядок, владелец принимает на себя обязанности по содержанию, а работы контролируются профессиональными органами. Как правило, этот набор дополняется той или иной поддержкой из публичных средств. Наиболее отчётливо такая логика видна во Франции, Италии и законодательстве германских земель [3, ст. 4, 6; 4, §§ 8, 11; 8, ст. 9, 117; 9, ст. 3, 6; 10, ст. L621-1, L621-9].

Адаптивно-регулятивная модель начинается с рассмотрения предполагаемой новой функции, а не с требования во всех случаях сохранить прежнее использование. Решение зависит от того, как проект воздействует на исторические характеристики; запрет здесь является одним из возможных итогов оценки, но не её исходной установкой. К этому порядку ближе английская и американская практика, где проектное и местное регулирование дополняется экономическими мерами [2, ст. 7, 66; 15, § 306108; 16, § 47].

В интегративной модели решению о работах предшествует исследование культурной значимости места. Нужно выявить не только материальные особенности, но и исторические, социальные либо духовные связи, которые делают место ценным, а также определить круг групп, участвующих в их интерпретации. Наиболее последовательно этот порядок изложен в Хартии Бурры; отдельные сходные элементы присутствуют и в европейской практике [1, ст. 1.2, 5–6, 12].

Три модели различаются не столько заявленной целью, сколько последовательностью выработки решения. Охранительно-нормативный вариант заранее очерчивает вмешательство посредством публичного режима. Адаптивно-регулятивный устанавливает пределы при рассмотрении определённого проекта. Интегративный выводит их из исследования места и обсуждения с группами, которые с ним связаны. Любая из этих процедур может остаться формальной, поэтому принадлежность к модели ещё не свидетельствует об эффективности охраны.

На практике наиболее устойчивыми выглядят смешанные решения. Во Франции административное разрешение сосуществует с поддержкой владельцев; германские земли ограничивают охранную обязанность требованием соразмерности; федеральная оценка воздействия в США дополняется налоговым кредитом. Хартия Бурры также не исключает изменение места, но требует до принятия решения назвать сохраняемые ценности и честно оценить возникающие для них угрозы.

По этой причине степень внешней «строгости» режима мало подходит для итоговой оценки. Следует смотреть, кем принимается решение, на каких исследованиях оно основано и располагают ли участники средствами для его выполнения. Один и тот же запрет работает по-разному: при наличии компетентной экспертизы и финансирования он защищает объект, а без них оставляет владельца с невыполнимой обязанностью и не останавливает разрушение.

Континентально-европейские примеры объединяет заметная публично-правовая основа, но способы её реализации существенно расходятся. Французский режим опирается на национальную кодификацию. В Италии охрана памятника рассматривается вместе с ландшафтом и территориальным планированием. Германия передаёт детальное регулирование землям и одновременно подчёркивает соразмерность предъявляемых владельцу требований.

В Англии, Австралии и США акцент расставлен иначе: используются местное согласование проекта, исследование культурной значимости, консультации и налоговые меры. Распространённое определение этих систем как более гибких нуждается в пояснении. Контроль не исчезает, а переносится в процедуру анализа конкретного проекта, где обсуждаются его последствия для исторического объекта.

Предложенная типология нужна прежде всего для поэлементного разбора национального режима. Она не задаёт рейтинг государств и не объявляет какой-либо вариант образцовым. Проверяться должна внутренняя согласованность: посильны ли обязанности при имеющихся ресурсах, соотнесена ли новая функция с предметом охраны, способна ли экспертиза изменить решение и получает ли участие сообщества практический результат.

Поэтому зарубежный материал не следует читать как перечень готовых заимствований. Налоговая льгота бесполезна без критериев качества работ. Разрешение теряет смысл при отсутствии независимой профессиональной оценки. Консультация с жителями превращается в ритуал, если высказанные позиции не учитываются при выборе решения. Рабочая система возникает лишь тогда, когда статус памятника, его допустимая функция, стоимость содержания и ответственность каждого участника рассматриваются в одной последовательности действий.