Международный опыт помощи регионам в кризисный период (формы помощи, объемы, условия предоставления, и т.д.)

В условиях пандемии коронавирусной инфекции в большинстве стран мира принимаются беспрецедентные меры поддержки экономики: масштабные программы предоставления госгарантий и/или льготного кредитования частного сектора, отсрочка и/или отмена уплаты налогов/пошлин, прямые денежные выплаты населению и бизнесу и пр. Приоритеты в поддержке отдельных отраслей и групп населения, которые можно определить по доле средств, необходимых для финансирования соответствующих антикризисных мер центрального правительства, помощь субнациональному уровню власти, как правило, остается ограниченной. Используемые инструменты поддержки регионов вариативны, но ключевое внимание пока преимущественно уделяется обеспечению дополнительного финансирования сферы здравоохранения на региональном уровне. Прочие направления и формы помощи встречаются в зарубежной практике фрагментарно. Объемы необходимой бюджетной поддержки субнациональному уровню будут оценены центральным правительством с некоторым временным лагом, учитывая уже использованные формы помощи и решения региональных властей по стабилизации бюджетных параметров.

12(114) 2020

Международный опыт поддержки регионов

Кризис, вызванный распространением коронавирусной инфекции, стал вызовом всему мировому сообществу, небывалый по негативным последствиям для ведущих экономик в современной истории. По состоянию на апрель 2020 г. антикризисные программы ряда зарубежных стран уже оцениваются в десятки процентов ВВП (США - 14% ВВП, Германия - 23% ВВП, Франция - 19% ВВП, Австралия - 16% ВВП, Великобритания - 16% ВВП и др.) [1] и включают предоставление госгарантий, расширение доступа частного сектора к заемным ресурсам, прямую и косвенную (посредством отсрочки/ отмены налоговых платежей/пошлин/страховых взносов) финансовую поддержку пострадавших отраслей и категорий экономических агентов и пр. Программы хотя и включают меры, направленные на поддержку регионов, однако объемы выделяемых национальным уровнем ресурсов на поддержку субнациональных бюджетов несопоставимы с совокупными объемами антикризисных программ.

Анализ антикризисных программ отдельных стран позволил выделить следующие инструменты поддержки региональных экономик:

• •    дополнительные трансферты регионам – наиболее распространенная форма помощи субнациональному уровню власти. Согласно документу об экономических мерах правительства Австралии в ответ на пандемию, регионам, которые сильнее всего пострадали от вспышки вируса, планируется направить 1 млрд австралийских долларов. [1]¹. Однако при детализации направлений использования указанной финансовой помощи отмечено, что данная сумма – совокупный объем средств, предназначенный регионам, населению и отраслям, пострадавшим от пандемии [3]. Эти средства будут направлены регионам в рамках существующих или созданных программ центрального правительства. В Эстонии предполагается выделение 30 млн евро местным бюджетам, которые могут быть использованы на финансирование непосредственно антикризисных мер. Кроме того, поправками в бюджет на 2020 г. предусмотрено выделение 100 млн евро бюджетам субнационального уровня на восстановление местной экономики после кризиса. Из указанной суммы 70 млн евро планируется направить на дополнительные инвестиции регионов, а 30 млн – на дорожное строительство и ремонтные работы [4]. Правительство Италии в рамках принятых антикризисных мер выделило регионам 5 млрд евро через Национальный резервный фонд. Швеция увеличила объем межбюджетных трансфертов регионам в 2020 г. на 15 млрд шведских крон (это составляет порядка 7% от совокупного объема антикризисных мер), которые должны регионами направляться на предоставление бюджетных услуг в области здравоохранения, образования, социального обеспечения и транспорта. В США утвержден широкий набор программ и направлений, в рамках которых предполагаются трансферты субнациональным бюджетам. Их большая часть должна быть направлена на обеспечение расходов в области здравоохранения и социального обеспечения;

  12(114) 2020

  
  

• •    отдельно выделяется возмещение центральным уровнем власти дополнительных расходов регионов в области здравоохранения. Зачастую подобная мера реализуется через увеличение финансирования национальных фондов в указанной сфере. Учитывая природу кризиса, поддержка системы здравоохранения – первоочередная цель государственной политики как национального, так и регионального уровней. Например, в Австралии центральное правительство в рамках заключенного с регионами 13 марта 2020 г. «Национального соглашения о партнерстве по ответным мерам в связи с коронавирусной инфекцией» взяло на себя 50% региональных расходов,

возникших из-за принимаемых вследствие пандемии мер в сфере здравоохранения [2]. Частью указанной сделки между национальным правительством и регионами является выделение из федерального бюджета 100 млн австралийских долларов, которые должны быть распределены между регионами пропорционально численности их населения. Данная сумма рассматривается как аванс регионам на реализацию первоочередных мер в области здравоохранения и направляется через Национальный фонд финансирования здравоохранения. Аналогичная мера в рамках поддержки системы здравоохранения реализуется в Бразилии. В Швеции центральное правительство компенсирует регионам и муниципалитетам дополнительные социальные расходы и расходы в области здравоохранения, возникшие из-за пандемии. Общая сумма подобной компенсации утверждена в размере 3 млрд шведских крон [5]. В США создан Фонд помощи в условиях коронавирусной инфекции (Coronavirus Relief Fund) с общим объемом средств 150 млрд долл., которые предназначены штатам и муниципалитетам в целях покрытия дополнительных расходов, возникших из-за пандемии. Кроме того, как минимум 1,05 млрд долл. будут выделены субнациональным властям в форме грантов или через соглашения о сотрудничестве с Центром по контролю и профилактике заболеваний, либо в качестве компенсации от федерального правительства для финансирования мер по разработке вакцины, диагностике заболевания, инфекционного контроля, эпиднадзора и пр. [7];

• •    изменение сроков перечисления утвержденных на текущий финансовый год межбюджетных трансфертов регионам (так называемые авансовые трансферты). В Испании принято решение направить регионам 2,8 млрд евро в форме авансового трансферта в рамках утвержденного распределения средств на текущий год. Кроме того, данные средства должны направляться на финансирование регионами дополнительных расходов в сфере здравоохранения [8]. В Китае аналогичным образом выделены авансовые трансферты в сумме 8,6 млрд долл. США местным бюджетам [9];

  12(114) 2020

  
  

• •    изменение требований центрального правительства к финансовым параметрам регионов. Для всех стран-членов ЕС приостановлено действие положений Пакта о стабильности и росте в части требований к бюджетным параметрам, что может позволить центральным правительствам стран союза, в свою очередь, смягчить фискальные правила, принятые для субнационального уровня. Так, например, фискальное правило в отношении показателей дефицита муниципальных бюджетов ослаблено в Испании: центральное правительство разрешило субнациональным властям использовать бюджетный профицит за 2019 г. на финансирование текущих социальных расходов. Дания приостановила действие требования об ограничении на бюджетные инвестиции регионов и муниципалитетов [8]. В Швеции Ассоциации регионов и муниципалитетов предложила центральному правительству ослабить требования к «регионам, претендующим на миллиард» (waiting list billion) – установлен набор показателей результативности, соответствие которым позволяет региону претендовать на дополнительные средства центрального правительства и в дальнейшем распределить указанные средства (порядка 2 млрд шведских крон) между всеми регионами исходя из их численности населения [10];

• •    программы покупки региональных долговых ценных бумаг. Данный инструмент задействован в Канаде: специальная программа Центрального банка (Provincial Money Market Purchase program) позволит ему напрямую покупать ценные бумаги провинций. В США ФРС также получила возможность выкупа муниципального долга;

• •    формирование новых институтов для координации действий всех уровней власти. Подобные агентства были созданы, например, в Канаде, Чили, Австралии. В Испании аналогичную функцию выполняет созданная межправительственная комиссия, которая также обеспечивает координацию министерств центрального правительства в период пандемии. Во Франции сотрудничество центра и регионов обеспечивается созданным новым Экономическим советом «Etats-Régions».

В международной практике среди прочих форм поддержки регионов и муниципалитетов встречаются , в том числе такие: сокращение административной нагрузки на местные органы власти в части отчетности по целевым трансфертам из вышестоящего бюджета и соглашениям с центральным правительством (Швеция); компенсационные трансферты местному уровню власти в связи с возникшими вследствие пандемии фискальными проблемами в период с декабря 2019 г. по март 2020 г. (Китай, объем 16 млрд долл. США [9]).

Российская практика региональной поддержки

12(114) 2020

Российская практика поддержки регионов в целом схожа с основным трендом в зарубежных странах – обеспечение функционирования сектора здравоохранения в условиях возросшего спроса на данные услуги и повышенной нагрузки на учреждения отрасли. По отдельным направлениям – шире международной практики. По состоянию на начало мая 2020 г. российским регионам направлены средства из Резервного фонда Правительства РФ для обеспечения оказания медицинской помощи больным коронавирусной инфекцией (общий объем за март и апрель 2020 г. – 65,8 млрд руб.), на дополнительные выплаты специалистам, которые непосредственно работают с больными коронавирусом (41,8 млрд руб.). Субъектам Федерации также выделены средства из федерального бюджета общим объемом 200 млрд руб. на обеспечение устойчивости и сбалансированности региональных бюджетов. Аналогичная цель заложена в утвержденной корректировке графика погашения долговых обязательств регионов перед федеральным бюджетом: в 2020 г.: субъекты Федерации полностью освобождены от погашения имеющейся задолженности по бюджетным кредитам, в 2021–2024 гг. предусмотрены выплаты по 5% задолженности ежегодно, а в 2025–2029 гг. – погашение остатка задолженности ежегодно равными долями с возможностью досрочного погашения. Высвободившиеся в 2020 г. благодаря указанной мере средства доступны регионам для использования в целях ликвидации последствий коронавирусной инфекции, а также компенсации сокращения доходов бюджетов. Кроме того, Минфин России предложил смягчить установленные ограничения в отношении параметров региональных бюджетов и долговой политики субъектов РФ1.

В силу особенностей кризиса 2020 г. регионам и муниципалитетам отводится важная роль по контролю за распространением коронавирусной инфекции и соблюдением общественного порядка, обеспечением готовности системы здравоохранения, за предоставлением мер социальной поддержки местного населения. Однако в отличие от национального уровня, субнациональные власти имеют меньше возможностей для принятия масштабных программ поддержки экономик территорий вследствие более низкой гибкости фискальной политики. Кроме того, по опыту ряда стран на национальном уровне приняты дополнительные ограничения в отношении параметров региональных бюджетов. Используемые централизованные меры налогового стимулирования в условиях кризиса, которые заключаются в снижении налоговой нагрузки на бизнес и население, вместе с негативными последствиями ограничительных мер (карантин, самоизоляция граждан, запрет деятельности предприятий ряда отраслей и пр.), вполне вероятно приведут к существенному сокращению доходов субнациональных бюджетов. Одновременно регионы наращивают расходы вследствие принятия программ поддержки местной экономики и населения. Все перечисленные факторы наряду с ограниченными возможностями долгового финансирования увеличивают риск роста несбалансированности субнациональных бюджетов.

Принятые в зарубежных странах и России меры поддержки регионов, ограниченные как по набору инструментов, так и по масштабам действия центрального уровня власти (главным образом, отсутствие или несоизмеримая реальным потерям компенсация региональным бюджетам снижения доходов), очевидно связаны с отсутствием четкой оценки влияния коронавирусной инфекции на экономику. Еще не ясен и период возвращения деловой активности на докризисный уровень. В странах отсутствует окончательное представление о предстоящих проблемах со сбалансированностью бюджетов нижестоящего уровня, а принятые решения (отсрочки налоговых платежей, арендных выплат за государственное имущество, рассрочки уплаты отложенных налоговых выплат и пр.), преимущественно основываются на заниженных оценках последствий кризиса. Как результат, на национальном уровне пока осуществляется ограниченная помощь регионам, формами которой выступают авансовое перечисление трансфертов нижестоящим бюджетам бюджетной системы и смягчение ограничений в отношении долговой политики субнациональных властей, не приводящие к увеличению расходных обязательств национального бюджета.

12(114) 2020

В ситуации высокой неопределенности развития ситуации с распространением коронавирусной инфекции, последствий карантина и ограничительных мер для экономики, выбор зарубежных стран в пользу авансовых перечислений трансфертов и повышения гибкости в долговой политике субнационального уровня можно рекомендовать в качестве ориентира для России. Более точная последующая оценка фискальных проблем субъектов Федерации с учетом уже предоставленных возможностей по долговому финансированию и использованию авансовых трансфертов позволит сформировать актуальный набор инструментов поддержки бюджетов бюджетной системы. Следовательно, концентрирование ресурсов федеральным центром на поддержке сфер здравоохранения, социального обеспечения и реального сектора экономики с ограниченной поддержкой регионов на текущем этапе развития кризиса может рассматриваться как оправданный выбор. Впоследствии субнациональным властям потребуют- ся дополнительные ресурсы для стабилизации финансовых показателей региональных бюджетов.

* * *

В условиях кризиса из-за пандемии коронавирусной инфекции субнациональные власти, с одной стороны, берут на себя дополнительные расходные обязательства вследствие реализации комплексных мер для предотвращения и контроля за распространением инфекции, профилактики и лечения заболевших, помощи населению и бизнесу, а, с другой, уже в самой ближайшей перспективе могут столкнуться с сокращением доходов бюджетов. Принимая во внимание ограниченность фискальных возможностей регионов и муниципалитетов, национальные правительства включают помощь нижестоящим уровням власти в антикризисные программы. Среди изученной зарубежной практики подобная поддержка пока преимущественно направлена на решение текущих проблем, непосредственно связанных с пандемией: поддержка здравоохранения и социального обеспечения.

В целом по рассмотренным странам выделяются такие формы поддержки субнациональных бюджетов, как: увеличение межбюджетных трансфертов, покупка субнационального долга, авансовые перечисления утвержденных на текущий финансовый год трансфертов регионам, повышение координации между уровнями власти по контролю за распространением коронавирусной инфекции, ослабление фискальных правил. Компенсация региональным бюджетам недополученных доходов вследствие как централизованных решений, так и негативных последствий пандемии для экономики не распространена в международной практике. Учитывая высокую неопределенность развития пандемии и, как следствие, невозможность точной оценки ее влияния на бюджетные параметры, выбор в пользу ограниченного дополнительного финансирования субнациональных бюджетов может считаться оправданным.

Следовательно, на уровне центрального правительства рекомендуется, в первую очередь, сосредоточиться на использовании утвержденных на текущий финансовый год ресурсов регионам (посредством увеличения авансового перечисления межбюджетных трансфертов) и на расширении возможности регионов по наращиванию долговых обязательств как источника финансирования антикризисных мер. В дальнейшем с повышением точности оценок влияния кризиса на региональные экономики и состояние субнациональных финансов, потребуется принятия дополнительных мер по поддержанию устойчивости и сбалансированности субнациональных бюджетов.