Межполитические отношения и регионы

В большинстве современных публикаций по российской региональной политике тема политической централизации является определяющей1. Эти вопросы рассматриваются в различных аспектах, их оценки весьма неоднозначны, но об щий тон публикаций не оставляет сомнения в том, что проводимая федеральным центром с 2000 г. политика существенно изменила характер отношений центра и регионов в современной России. Эпоха «федерализации» и центробежных тенденций, характерных для политики 90-х гг. XX в., сменилась централизацией в отношениях центра и регионов. На общем фоне смены тенденций объектом исследований становятся причины, условия, ход преобразований этих отношений, перспективы их возможного развития. На этом фоне актуализируются вопросы унификации этих отношений, тенденций перехода к симметричной федерации.

Политическая инициатива унификации регионов, строительство «властной вертикали», идущие из центра, встречают подчеркнутую лояльность на местах. Создается впечатление, что, будучи ведущей стороной процесса, именно политика центра становится главным объектом анализа, в то время как региональная политическая реальность однообразна, приобретает второстепенное значение и не вызывает особого интереса исследователей.

Но, на наш взгляд, игнорировать региональную политическую реальность и представлять дело так, что теперь все зависит исключительно от политики центра, было бы неверно. Политика центра сталкивается в регионах со зна-

АВДОНИН Владимир Сергеевич, доцент кафедры политологии Рязанского государственного университета, кандидат философских наук.

чительной спецификой. Многообразие условий, процессов, проблем, характерных для различных регионов страны, вынуждает центр к дифференциации и индивидуализации своей политики. В этом смысле политическая регионалис-тика как область изучения политики в регионах и ее взаимодействий с центром сохраняет свое значение. Рассмотрение совокупности взаимодействий центра с регионами возможно на базе количественного (статистического) анализа данных, что ведет, однако, к существенной потере информации о качественных и содержательных аспектах происходящих процессов2 В качестве альтернативной исследовательской стратегии выступает подход, получивший название «толстые описания», или «систематические сравнительные описания». Он позволяет значительно глубже и детальнее анализировать качественные и содержательные аспекты процессов, опираясь на ограниченное количество случаев. При этом отмечается, что в своих наиболее удачных проявлениях этот подход не сводится к чистой деск-риптивности, а позволяет получать и уточнять теоретические положения, относящиеся ко всей совокупности изучаемых процессов3.

В связи с этим несомненный интерес представляют итоги проекта, проводившегося группой российских региональных исследователей под руководством японского профессора университета Хоккайдо К. Мацузато при поддержке Центра славянских исследований университета Хоккайдо4 Этот проект, посвященный исследованию политики централизации в российских регионах, в какой-то мере можно считать продолжением на новом этапе большого эмпирико-описательного проекта «Российские регионы: хроника и руководители», проводившегося под руководством Мацузато российскими исследователями в 90-е гг. Результаты этого проекта были представлены в многотомном издании на русском языке, достаточно хорошо известном российским региональным исследователям5.

На этот раз главной задачей проекта было исследование территориального аспекта политики централизации, проводимой федеральным центром после 2000 г. на примере семи российских регионов: Рязанской, Тамбовской, Самарской, Ульяновской областей, республик Коми и Татарстан,

Краснодарского края. Очерки выполнены российскими исследователями. Они отличались жанровым разнообразием, а хронологические рамки исследования охватывали в основном политические процессы в период первого президентского срока В. В. Путина. Тем не менее методологический подход, использованный в проекте, а также ряд его выводов и результатов имеют значение, на наш взгляд, для исследования состояния политической сферы и в последующий период.

Базовый методологический подход проекта заключался в использовании концепции межполитических отношений, направленной на исследование взаимоотношений политики федерального центра с политическими, экономическими, социальными условиями, процессами в исследуемых регионах, отслеживании изменений в регионах, вызванных этой политикой6 В основном эта концепция направлена против чрезмерного и, вследствие этого, непродуктивного разведения общенационального аспекта политики и политических процессов регионального уровня. В какой-то мере постановку этой задачи стимулировали российские политические исследования регионов в конце 90-х гг. XX в., в которых отмечалась тенденция к рассмотрению развития региональных политий в качестве автономных политических режимов, слабо связанных с политикой федерального центра7 С другой стороны, в американской политологии была отмечена тенденция — при изучении федеративных отношений выделять преимущественно взаимоотношения исполнительных ветвей власти федерального и регионального уровней («межправительственных» отношений), оставляя за скобками остальное. Стремясь преодолеть эти недостатки, концепция межполитических отношений подчеркивает взаимосвязь общенационального и регионального политического процесса в двух взаимопересекающихся «измерениях». С одной стороны, это взаимодействие по линии «управленческой вертикали» между центральными и региональными уровнями власти и управления, с другой — взаимодействие общенационального и регионального политического процесса в целом, включающее также и общественно-политическое «измерение». На этой основе в рамках данной концепции формулируется идея двух «автономий», при- званных фиксировать степень зависимости/независимости региональной политики в двух выделенных «измерениях» (органы власти и управления и политический процесс в целом) от их общенациональных аналогов8 Образуемое двумя шкалами «автономии» аналитическое пространство дает возможность анализировать и сопоставлять изменения в политических отношениях центра и регионов как в сфере властной «вертикали», так и в политическом процессе в целом, выделяя сходства и различия происходящего в этих сферах9 В целом этот подход позволял более объемно и всесторонне рассматривать различные аспекты отношений федерального центра и регионов, фиксировать различные ритмы происходящих изменений, выявлять связанные с этим проблемы.

В ходе проекта авторы ориентировались прежде всего на исследование экономических и политических условий проводимой политики централизации, полагая, что в условиях общей прагматизации и деидеологизации политики в период первого президентского срока Путина, разного рода идеологические факторы играли подчиненную роль.

В проекте констатируется успех политики централизации, который был достигнут относительно «малой кровью», эволюционным путем, без радикальных поворотов и серьезных кризисов и конфликтов федерального центра с региональными элитами. Прежде всего успех этой политики объясняется тем, что она накладывалась на объективный процесс «открытия» до этого эволюционировавших к закрытости региональных экономик и рынков. Начавшийся в период перехода от Ельцина к Путину (после кризиса 1998 г.) экономический рост вызвал активизацию межрегионального перемещения капитала и способствовал вовлечению региональных ресурсов в общенациональный и внешний рынки10- Экономическая закрытость регионов, которая в период Ельцина усугублялась ситуацией глубокого экономического кризиса (по принципу «каждый выживает в одиночку»), стала разрушаться. В регионы приходили внешние «игроки» из центра (крупные общенациональные компании «олигархов»), либо, в отдельных случаях, «местные игроки» превращались в макрорегиональных или общенациональных. И то, и другое подрывало закрытость не только региональных рынков, но и региональных элит, усложняло их внутреннюю конфигурацию. На региональном уровне появлялось больше «игроков», ориентированных на общенациональную политику.

В проекте это хорошо иллюстрируют примеры Краснодара, Самары, Коми. Так, в Краснодарском крае созданная в 90-е гг. XX в. при губернаторе Н. И. Кондратенко модель закрытого внутреннего рынка была серьезным препятствием для открытия этого важнейшего транзитного и аграрного региона России. Однако давление интересов экспортирующих компаний, аграрного, транспортного, рекреационного бизнеса, нуждавшихся в большей открытости региона, привело к постепенному демонтажу сложившейся системы. Этот демонтаж возглавил новый глава региона, получивший власть из рук своего предшественника под давлением и кураторством федерального центра и принявший новые правила отношений11

В Самарской области ситуация была несколько иной. Здесь руководство не препятствовало развитию региональной бизнес-среды на этапе ее формирования, а, напротив, активно включилось в ее строительство и опеку. Но по мере развития бизнеса стремление освободиться от опеки региональных начальников становилось все сильнее, тем более что ряд местных структур обладал ресурсами для трансформации в макрорегиональных и общенациональных бизнес-«игроков» (например, ВАЗ). Новые правила, предложенные федеральным центром, были для них более привлекательными, чем регионализм, и они их активно поддержали12.

В Республике Коми важным фактором были природные ресурсы. Крупные внешние «игроки», нуждавшиеся в доступе к этим ресурсам (прежде всего «Лукойл»), стараясь договориться с руководителем региона, одновременно дифференцировали свою поддержку и среди его политических конкурентов13 В итоге это привело к смене регионального руководства, и новый лидер республики пошел на более активное открытие региона. С теми или иными особенностями отмеченные выше процессы проявлялись и в других регионах, исследуемых в проекте.

Политика централизации, проводимая В. В. Путиным, обеспечивала эти процессы в политическом, праврвом и административно-силовом плане. Здесь была примечательна роль полпредов с их полномочиями и функциями. Они курировали силовые ресурсы в регионах, контролировали региональное законодательство, а также часто выполняли функции посредников и кураторов новых внешних экономических «игроков» в регионах.

Важно также отметить, что процессы, связанные с «открыванием» регионов, были особенно показательны и многообразны в относительно крупных и обладающих значительными ресурсами регионах. В большинстве из них политика централизации сопровождалась определенной дестабилизацией региональной власти и реконфигурацией элит с преобладанием общенациональных интересов. В период первого срока В. В. Путина там, как правило, происходили смены губернаторов, общенациональный статус которых при этом повышался. Но губернатор мог и сохраняться, приспособившись к новому положению дел. В целом политика центра в регионах этого типа была особенно дифференцированной и многоплановой, а региональным элитам предлагались различные типы «компенсаций». Помимо значимости собственно ресурсного фактора, для политики федерального центра в некоторых из этих регионов важное значение могло иметь еще одно обстоятельство. В данном случае речь ведется о регионах «взрывного пояса» России, способности элит ряда крупных российских регионов, образующих этот «взрывной пояс», задавать региональной политике вектор, автономный от общенациональной политической конъюнктуры¹⁴. К. Мацузато исследовал эту проблему в основном на материалах анализа электорального поведения в этих регионах в 90-е гг. XX в. В условиях путинской централизации ситуация в этих регионах менялась, но потенциальная способность задавать автономный вектор региональной политике и сопротивляться централизации там сохранялась. Для успеха политики федерального центра поворот в этих регионах имел стратегическое значение, поэтому политическая линия там была особенно разнообразной и персонифицированной, учитывающей интересы сохраняющихся или новых губернаторов и ведущих элитных групп. В рассматриваемом проекте многообразные формы политики центра хорошо иллюстрировали очерки о развитии ситуации в Самарской области, республиках Коми и

Татарстан, Краснодарском крае. Примеры этого многообразия можно легко продолжить на основе рассмотрения и других регионов этого типа: Н. Новгорода, Перми, Красноярска и др., которые были объектами изучения в ряде других проектов15.

Что касается большинства небольших и малоресурсных регионов, значение ситуации в которых для федеральной политики существенно ниже, то их вышеописанные процессы затрагивали значительно меньше, а политика там особым разнообразием не отличалась. Типовыми можно считать, во-первых, «открытие» региона путем «вторжения» туда элитных групп извне. В этом случае региональная политика дестабилизировалась. Во-вторых, адаптация местных элит к новой ситуации, «мягкое» проникновение немногочисленных внешних «игроков» под эгидой федерального центра и при договоренности с губернатором. В этом случае региональная политика оставалась относительно стабильной. В рассматриваемом проекте случай первого типа хорошо иллюстрирует очерк об Ульяновской области16. Второй случай демонстрирует очерк о Тамбовской области17. Более сложный, «промежуточный» случай демонстрировала Рязанская область18.

Еще один вывод, сделанный по результатам проекта, состоял в том, что путинская централизация первого срока парадоксальным образом привела к усилению монолитности и монопольности региональной власти, к большей моноцентричности региональных политик. На первый взгляд, этот вывод противоречит первому. Казалось бы, ослабление региональной экономической закрытости, о которой говорилось выше, должно вести к ослаблению властного монополизма в регионах. Но на деле этого не происходило. Анализ региональных процессов показывал, что в большинстве регионов местная «властная вертикаль» усиливалась. Объяснение этого парадокса дает концепция «касикизма», или «боссизма», также предложенная К. Мацузато¹⁹ Будучи примененной к политике централизации первого срока В. В. Путина, она показывала, что эта политика включала также сотрудничество федерального центра и агрегированных с ним в регионе сил.

Это подтверждалось более частым сохранением действующих глав регионов во время избирательного цикла, про- ходившего в период первого срока Путина. Если центр делал ставку на другую, альтернативную действующему губернатору элитную группу, считая ее более сильной, то губернатор, как правило, менялся (хотя таких случаев в избирательном цикле первого срока Путина было меньше). Примеры такого рода показали практически все исследованные в проекте региональные случаи20

Разумеется, этот механизм был небезупречен и мог давать сбои. В этом случае политика в регионе, как правило, дестабилизировалась, а соперничество элитных групп возрастало21. Это были, скорее, исключения, чем правило. К тому же лояльность федеральному центру и в этих случаях не страдала, так как соперничающие в регионах группы вели за нее борьбу.

Таким образом, ситуация, о которой говорилось выше, находит свои объяснения в политике взаимовыгодного сотрудничества. На наш взгляд, централизация не привела к активному сопротивлению и «взрыву политической нестабильности» в регионах по следующим причинам. Во-первых, она имела под собой экономическое основание в виде развивающегося в условиях экономического роста национального рынка и заинтересованных в этом развитии сил, появившихся на общенациональном и региональном уровнях. Во-вторых, она была «демпфирована» практикой, допускавшей усиление власти региональных лидеров. В-тре-тьих, она осуществлялась с учетом региональной дифференциации, модифицируясь в зависимости от характера и значимости региона для общенациональной политики.

С точки зрения концепции межполитических отношений политика централизации первого срока В. В. Путина в основном привела к изменениям в отношениях федерального центра и регионов по линии взаимодействий во властноуправленческой «вертикали». Региональная «автономия» в этой сфере снизилась, а лояльность, зависимость от центра, влияние последнего — возросли. Что же касается отношений по линии политического процесса в целом, то региональная «автономия» оставалась по-прежнему высокой.

Таким образом, следует констатировать успех путинской централизации, но необходимо отметить и ее проблемы. Главные из них были связаны с сохраняющейся повышенной «автономией» региональной политики от общенацио- нального политического процесса и с сохраняющейся сегментацией регионального политического пространства. В этих условиях перспективы централизации были неоднозначны. С одной стороны, тренд на ее дальнейшее усиление выглядел весьма вероятно, но с другой — сохраняющиеся проблемы говорили об ограничениях, с которыми будет сталкиваться эта политика.

Многие постановки вопросов, подходы, выводы и материалы проекта были достаточно продуктивны и позволяли определенным образом объяснять то, что происходило в региональной политике федерального центра в дальнейшем22 Новый раунд централизации был во многом предопределен сохранявшейся благоприятной экономической конъюнктурой, продолжением экономического роста и активизацией движения капитала и других ресурсов. Это требовало дальнейшего «открытия» регионов для общенационального и внешнего рынков при сохранении и даже усилении контроля за этими процессами из центра. Поэтому движение по пути усиления «властной вертикали», сокращающее «автономию» региональной власти, было вполне логичным. В этом смысле «неожиданное» решение В. В. Путина после Беслана о фактическом переходе к назначению губернаторов было на самом деле вполне ожидаемым шагом в этом направлении. Оно отнюдь не было спонтанной реакцией на террористические акты.

В отличие от политики первого срока В. В. Путина, которая привела лишь к частичному изменению модели межполитических отношений федерального центра и регионов в направлении их централизации, политика второго срока обозначила их более радикальную и всестороннюю трансформацию.

Сказанное выше о проекте «Феномен Владимира Путина и российские регионы» позволяет заключить, что его проведение было полезным. Примененные в нем концепции и подходы, так же как и полученные результаты, способны и сегодня помочь исследователю, обращающемуся к изучению проблем региональной политики в России.