Миротворческий инструмент ООН в условиях гибридных конфликтов: опыт миссии АМИСОМ

и предполагала соблюдение принципов согласия сторон, беспристрастности и ограниченного применения силы, то в XXI в. операции по поддержанию мира все чаще осуществляются в условиях гибридных конфликтов, слабости государственных институтов и активности негосударственных вооруженных акторов. Эти процессы стали наиболее заметны в регионе Красного моря и Аденского залива, где безопасность развивается в условиях фрагментированной региональной архитектуры, а также устойчивой активности террористических и вооруженных группировок. В подобных условиях миротворческий инструмент ООН все чаще реализуется через механизмы взаимодействия с региональными организациями. Яркий пример подобной модели взаимодействия ‒ миссия Африканского союза в Сомали (АМИСОМ), действующая при мандате и институциональной поддержке ООН.

Целью настоящего исследования является анализ особенностей функционирования миротворческого компонента ООН в системе региональной безопасности Красного моря и Аденского залива на примере миссии Африканского союза в Сомали.

Методы исследования: институциональный анализ, метод кейс-стади, а также общенаучные методы индукции и дедукции.

Для анализа предпосылок создания и последующей эволюции миссии АМИСОМ необходимо рассмотреть непосредственно саму историю сомалийского конфликта. Сразу после распада центральной власти в Сомали в 1991 г. страна вступила в период политической нестабильности и продолжительного конфликта. В ответ на это в период с 1992 по 1995 г. ООН пыталась стабилизировать ситуацию с помощью операций ЮНИСОМ I/II при поддержке США, однако эти усилия завершились неудачей, что в итоге привело к выводу миротворцев из Сомали в марте 1995 г.1 Новый виток стабилизации наступил уже в 2004 г., когда после почти десятилетия анархии при посредничестве Межправительственной организации по развитию (ИГАД) было сформировано Переходное федеральное правительство Сомали (ПФП) в изгнании. Однако одновременно с этим власть в стране постепенно стала переходить к Союзу исламских судов (СИС) ‒ сомалийской исламистской группировке, действовавшей в Сомали с 1990-х гг. Естественно, что переход власти к радикалам обеспокоил ближайших соседей Сомали, и в конце 2006 г. эфиопские войска, заручившись негласной поддержкой США, вмешались в конфликт. В итоге эфиопские силы, пытаясь укрепить позиции ПФП, выбили СИС из Могадишо2. Однако присутствие иностранных сил вызвало недовольство большой части населения. Это способствовало радикализации сопротивления, что привело к возникновению из рядов СИС группировки «Аш-Шабааб»3.

Сама по себе идея развертывания региональной миротворческой миссии в Сомали обсуждалась еще до вышеупомянутых событий. В сентябре 2006 г. Африканский союз (АС) одобрил план ИГАД по отправке в Сомали миссии ИГАСОМ для поддержки переходных властей4, а позднее и сама ООН поддержала инициативу создания миссии в Сомали под эгидой ИГАД5. Ко всему прочему, после разгрома Союза исламских судов эфиопской армией потребность в международных стабилизационных силах значительно возросла, а переходное правительство Сомали не обладало реальным контролем над ситуацией. К тому же длительное присутствие эфиопских войск только усиливало протестный потенциал. Однако решение об отправке ИГАСОМ затянулось, и в этих условиях Африканский союз взял на себя миссию по поддержанию мира. Решение о создании АМИСОМ было окончательно принято Советом мира и безопасности АС 19 января 2007 г. изначально на шесть месяцев и вскоре одобрено Советом Безопасности ООН6. Мандат АМИСОМ предусматривал поддержку переходного правительства Сомали, защиту ключевых государственных объектов, содействие гуманитарным операциям и формирование национальных сил безопасности. Фактически же миссия быстро вышла за рамки классического миротворчества и приняла на себя задачи по ведению боевых действий против исламистских организаций.

Первый контингент АМИСОМ высадился в Могадишо в марте 2007 г. и насчитывал всего 1 600 солдат из Уганды7. Впоследствии к угандийцам присоединились миротворцы из Бурунди.

Численность миссии постепенно росла, ее основными зонами ответственности стали столица Сомали и ее окрестности1. С течением времени ситуация вынудила АМИСОМ существенно изменить свой фокус и задачи. Если первоначально мандат миссии был ограничен поддержкой политического процесса и обеспечением охраны переходных структур, то уже с 2010 г. она де-факто перешла к активным боевым действиям против террористов. Миротворцы АМИСОМ оказались втянуты в интенсивные боестолкновения, отражая атаки боевиков на столицу. В августе 2010 г. боевики террористической организации «Аш-Шабааб» предприняли масштабное наступление, пытаясь вытеснить миротворческие силы из города. Сложившийся кризис продемонстрировал необходимость более решительного противодействия террористической активности. В этих условиях Совет Безопасности ООН расширил мандат миссии, фактически санкционировав проведение операций по принуждению к миру против боевиков. К концу 2010 г. численность сил АМИСОМ достигла 8 0002, и они начали планомерно оттеснять террористов из столицы квартал за кварталом в ходе кровопролитных уличных боев3. В рамках этих действий удалось к 2011 г. освободить Могадишо, что стало переломным моментом в кампании – впервые с 1991 г. официальный сомалийский режим полностью контролировал столицу.

Новый этап расширения миссии пришелся на 2012 г. В октябре 2011 г. Кения осуществила самостоятельный ввод войск на территорию южного Сомали для борьбы с боевиками «Аш-Ша-бааб», а в начале 2012 г. данные силы были официально интегрированы в состав миссии4. В результате контингент и численность были расширены5, и в операции стали участвовать вооруженные силы пяти государств: Уганды, Бурунди, Кении, Джибути, Эфиопии6. Также существенно расширилась география операции, и, помимо Могадишо, миротворцы развернулись по секторам в других регионах Сомали. В сентябре 2012 г. объединенные силы АМИСОМ и кенийской армии после ожесточенных боев выбили «Аш-Шабааб» из города Кисмайо – последнего крупного оплота боевиков, обеспечивавшего им финансирование через торговлю древесным углем. Таким образом, к 2013 г. АМИСОМ вытеснила террористов из большинства крупных городов юга Сомали, включая Могадишо, Кисмайо, Байдоа, Беледуэйне и др7. На данном этапе проявилась ключевая функция миротворческого инструмента в условиях гибридной угрозы. Миссия оказалась эффективной как средство изменения оперативного баланса сил и обеспечения контроля над крупными узлами управления и логистики. Однако здесь же обозначился структурный предел достигнутого успеха ‒ вытеснение противника из городов не означало разрушения его организационной и финансовой инфраструктуры, что и предопределило переход к затяжной фазе конфликта.

После успехов 2011–2012 гг. основной задачей АМИСОМ стало удержание освобожденных территорий и поддержка становления государственных институтов Сомали. В 2013 г. ООН учредила в Могадишо политическую миссию МООНСОМ (Миссия Организации Объединенных Наций по содействию Сомали) для координации международной помощи в государственном строитель-стве8. АМИСОМ же в это время продолжала вести боевые операции совместно с реорганизованными силами правительства Сомали, хотя темпы наступления замедлились – боевики «Аш-Ша-бааб» переместились в сельские районы и перешли к тактике партизанской войны и терактов9.

В 2014 г. в состав миротворческих сил официально вошел Эфиопский контингент, ранее действовавший в Сомали самостоятельно: эфиопские батальоны заняли сектор в центральных районах, усилив давление на боевиков. Пик численности АМИСОМ пришелся на 2014–2015 гг., когда Совбез ООН разрешил увеличить контингент до 22 000 военнослужащих и около 500 полицейских1, чтобы воспользоваться шансом окончательно разгромить «Аш-Шабааб». Миссия Африканского союза получила усиленный мандат, включавший «проведение целевых наступательных операций» совместно с силами Сомали для подавления боевиков. Именно в эти годы АМИСОМ при поддержке США (американские БПЛА и спецназ наноcили удары по лидерам исламистов) провела несколько крупных наступательных кампаний – в частности, операцию «Indian Ocean» в 2014 г., оттеснившую боевиков от побережья2. Однако полностью уничтожить группировку «Аш-Шабааб» не удалось. Из-за дефицита ресурсов и поддержки боевиков частью населения АМИСОМ постепенно перешла к более оборонительной стратегии. После 2016 г. широкомасштабные наступления практически прекратились – миссия ограничивалась удержанием городов и основных дорог, тогда как сельская местность по-прежнему оставалась под влиянием боевиков. В это же время стало очевидно, что продолжать наращивание иностранного контингента бессмысленно без прогресса в развитии собственной сомалийской армии и полиции, а также в политическом урегулировании конфликтов между лидерами Сомали.

К 2017 г. произошла смена фокуса миссии с ведения боевых действий к обеспечению стабильного политического перехода и передаче полномочий государственным органам. В августе 2017 г. Совбез ООН принял резолюцию 2372, которая впервые установила условия постепенного сокращения контингента АМИСОМ при одновременном наращивании потенциала сил безопасности Сомали3. Новыми стратегическими целями миссии были провозглашены: постепенная передача ответственности за безопасность сомалийской армии и полиции по мере их готовности, снижение угрозы со стороны «Аш-Шабааб» до уровня, с которым смогут справиться местные силы, и создание условий безопасности для политического процесса, примирения и развития в Сомали4. Несмотря на эти планы, к концу мандата АМИСОМ ситуация в Сомали оставалась далекой от полной стабилизации. П.Д. Уильямс, утверждает, что причиной этому стали политические разногласия между федеральным правительством и региональными властями, которые тормозили создание эффективной единой армии5. Это повлекло за собой то, что «Аш-Шабааб» сохранила ядро боеспособных отрядов и продолжала осуществлять теракты. Учитывая сохраняющиеся угрозы, правительство Сомали попросило не спешить с выводом миротворцев. В результате Африканский союз и ООН договорились о новой переходной миссии ‒ Переходная миссия африканского союза в Сомали (АТМИС) сменила АМИСОМ с 1 апреля 2022 г. и должна была поэтапно (в четыре фазы) завершить операцию к концу 2024 г. Эволюция АМИСОМ от ограниченной региональной миссии к масштабной контртеррористической операции, а затем к переходному формату АТМИС отражает не только изменение оперативной обстановки, но и адаптацию международной системы к структурным ограничениям.

С аналитической точки зрения, трансформация АМИСОМ в АТМИС демонстрирует три ключевых вывода. Во-первых, силовой инструмент способен значительно изменить баланс сил и предотвратить катастрофический сценарий распада государства. Однако он не может заменить собой внутреннюю политическую консолидацию и институциональное развитие. Во-вторых, модель партнерского миротворчества, основанная на делегировании функций региональной организации при логистической и финансовой поддержке ООН, снижает прямые риски для самого универсального института, но в то же время усиливает фрагментацию командования и стратегических приоритетов. В-третьих, эволюция миссии подтверждает адаптивный характер универсальных механизмов. Вместо жесткого навязывания модели «голубых касок» ООН интегрировалась в региональный формат, тем самым приспосабливаясь к политическим и ресурсным ограничениям. Таким образом, переход к АТМИС не является свидетельством завершенного успеха или окончательного провала миссии. Он отражает переход к новой фазе управления ограничениями, а именно попытке институционализировать вывод сил при сохранении минимально необходимого уровня внешней поддержки.

Несмотря на то, что АМИСОМ можно оценить как довольно успешную миссию, за более чем десятилетие действия она столкнулась с рядом серьезных проблем, которые осложняли выполнение ее мандата. В первую очередь стоит выделить проблему обеспечения ресурсами и оснащения. Миссия хронически испытывала нехватку средств и техники для эффективного ведения боевых действий. В качестве примера тут можно привести ситуацию, когда ООН разрешила включить в состав АМИСОМ авиационную компоненту из 12 боевых вертолетов, но государства-участники так и не смогли предоставить нужные машины. Только в конце 2016 г. прибыли первые 3 вертолета, имевшие, однако, определенные технические ограничения1. Отсутствие авиации лишало миротворцев важного преимущества – мобильности и огневой поддержки с воздуха, – что в итоге сказывалось на способности быстро реагировать на вылазки боевиков и проводить рейдовые операции. Важным ограничителем выступало и то, что финансирование миссии зависело от внешних доноров, часто было недостаточным или задерживалось. В 2016 г. ЕС сократил выплаты на содержание войск на 20 %, что ударило по мотивации и материальному положению контингентов2.

Немаловажной проблемой оказалось количество военных потерь в ходе миссии и их оценка. Точные цифры засекречены, однако Стокгольмский институт исследований мира (SIPRI) собрал статистику, согласно которой с 2009 по 2014 г. общее количество потерь миссии составило более чем 1 000 человек3. Стоит отметить, что П.Д. Уильямс подверг критике данные, предоставляемые институтом, предположив, что оценка SIPRI завышена и не соответствует действительности4. Однако тот же П.Д. Уильямс, как и другие исследователи, признает, что, несмотря на отсутствие точных данных, АМИСОМ можно смело назвать одной из самых кровопролитных миссий по поддержанию мира5. Особо болезненными были несколько крупных атак «Аш-Шабааб» на базы миротворцев. Так, в январе 2016 г. боевики разгромили лагерь кенийского батальона в Эль-Адде, предположительно убив около 150 солдат6, а в 2017 г. схожая атака на базу в Кулбийоу унесла жизни примерно 50 человек7. Подобные удары подрывали моральный дух контингентов и усиливали давление на правительства стран-участниц с требованием вернуть солдат домой.

Еще одной серьезной проблемой миссии было то, что АМИСОМ состояла из контингентов разных стран, и, хотя формально они подчинялись объединенному командованию Африканского союза, на практике каждая национальная бригада действовала в своем секторе относительно автономно. П.Д. Уильямс и А. Хаши, оценивая АМИСОМ, говорят: «Она больше напоминала боевую операцию, состоящую из слабо скоординированной коалиции стран, готовых предоставить вой-ска»8. У каждой страны были свои военные подходы, материальное обеспечение и национальные интересы. Это приводило к недостатку единства в стратегии миссии. Например, в некоторые периоды между эфиопским и кенийским командованием наблюдалась скрытая конкуренция за влияние. Эфиопия традиционно уделяла внимание центральным районам, опасаясь проникновения врага к своим рубежам. Эфиопский контингент, имея собственные каналы снабжения, иногда действовал параллельно с миссией. Кения, например, фокусировалась на приграничном регионе Джубаленд, где у нее были собственные интересы безопасности9.

Одним из главных вызовов для миссии стоит выделить неспособность сомалийских политических элит воспользоваться результатами военной стабилизации. АМИСОМ создала относительно безопасное пространство в крупных городах, но построение эффективного государства шло довольно медленно. В стране продолжались споры между федеральным правительством и региональными клановыми лидерами о распределении власти. Затягивалось принятие постоянной конституции, а также не завершилось формирование федеральных земельных администраций, которое было сопряжено с вопросами распределения ресурсов и безопасности1. В целом, фрагментарность управления – одна из самых серьезных проблем в Сомали, и отчасти это результат деятельности самой АМИСОМ. Сложилась ситуация, когда, несмотря на то, что миротворцы контролировали обширные территории, за их спиной не вырастали устойчивые местные институты – тем самым миссия вынужденно «подменяла» собой сомалийское государство дольше, чем планировалось. Эта проблема политической нестабильности была вне прямого контроля АМИСОМ, но она резко снижала эффективность всех военных успехов. В противовес сомалийским властям и АМИ-СОМ «Аш-Шабааб» на подконтрольных ей территориях удалось выстроить четкую систему управления со своими судами, милициями, налогообложением и т. д.2

Еще одной проблемой миссии стали вопросы гуманитарного права и отношения с местным населением. По некоторым свидетельствам, в условиях городских боев 2007–2011 гг. происходили случаи, когда ответный огонь миротворцев по позициям боевиков приводил к жертвам среди мирных жителей Могадишо3. Правозащитные организации фиксировали эпизоды неизбирательного обстрела жилых кварталов в ответ на атаки террористов, а это, в свою очередь, негативно сказывалось на отношении части населения к иностранным войскам. Кроме того, имели место случаи злоупотреблений, а иногда и откровенных преступлений со стороны отдельных военнослужащих АМИСОМ. Human Rights Watch (HRW)4 зафиксировала ряд инцидентов убийств гражданских лиц (например, при случайных перестрелках на блокпостах) и сексуальную эксплуатацию местных женщин со стороны миротворцев. В 2014 г. был опубликован доклад HRW о случаях изнасилований и вымогательств, в которых фигурировали военнослужащие контингента5. На протяжении долгого времени руководство миссии и власти стран-участниц не обеспечивали прозрачного расследования подобных обвинений. Это привело к тому, что в 2011 г. в АМИСОМ была создана группа мониторинга нарушений (CCTARC – Центр анализа и реагирования на гражданские потери)6, а резолюции СБ ООН начали напрямую требовать от участников миссии привлечения виновных к ответственности7. Вышеупомянутые меры немного улучшили ситуацию, однако по результатам деятельности АМИСОМ был нанесен значительный репутационный удар.

Резюмируя, стоит сказать, что успех АМИСОМ во многом стал результатом ее способности выйти за рамки классической модели миротворчества и адаптироваться к условиям асимметричного конфликта. Гибкая интерпретация мандата ООН, последовательное наращивание численности контингента и расширение зоны ответственности, а также институциональное партнерство с ООН в сфере логистического обеспечения, финансирования и политического сопровождения позволили миссии добиться заметных военных результатов. Вытеснение «Аш-Шабааб» из крупнейших городов юга Сомали и лишение группировки ключевых источников дохода существенно снизили риск полного захвата страны террористическими структурами и обеспечили минимально необходимый уровень безопасности для функционирования государственных институтов. В этом смысле АМИСОМ выступила важным элементом стабилизационного механизма региональной безопасности, создав условия для политического процесса и международного содействия государственному строительству.

Вместе с тем достигнутые результаты носили ограниченный и во многом временный характер. Структурная фрагментация контингентов, различие стратегических интересов государств-участников, хронический дефицит ресурсов и высокая цена военных потерь существенно осложняли реализацию единой операционной стратегии. Дополнительным ограничителем стала внутренняя политическая динамика Сомали, а именно отсутствие устойчивого взаимодействия между федеральным центром и региональными структурами власти. Затянутость институциональных реформ и неспособность сформировать эффективные национальные силы безопасности не позволили преобразовать военные достижения в устойчивый государственный контроль над территорией. В результате чего «Аш-Шабааб», утратив позиции в городских центрах, сумела адаптироваться к изменившимся условиям конфликта, закрепиться в сельских районах и сохранить потенциал для диверсионной и террористической деятельности.

Анализ миссии АМИСОМ позволяет сделать более общий вывод о характере силового инструмента международных организаций в условиях гибридных и транснациональных угроз. Миротворческий компонент, реализуемый при институциональной поддержке ООН и участии региональных организаций, способен изменить баланс сил и предотвратить катастрофический сценарий распада государства, однако его возможности остаются ограниченными. Силовое вмешательство не может заменить собой процессы внутренней политической консолидации, институционального строительства и формирования необходимых внутренних механизмов безопасности. В этой связи опыт АМИСОМ демонстрирует как потенциал партнерской модели миротворчества, так и ее пределы. Миссия оказалась эффективным инструментом стабилизации, но не обеспечила условий для окончательной трансформации конфликта и устранения террористической угрозы.