Мировой опыт по организации контроля законности исполнения государственного бюджета

Контроль законности тесно взаимосвязан с движением финансовых потоков, и в этой связи представляется чрезвычайно интересным рассмотреть мировой опыт по организации контроля законности в странах с различной организацией исполнения государственного бюджета.

Наиболее развит предварительный и текущий контроль законности совершаемых операций с бюджетными средствами во Франции. В частности, на центральном уровне предварительный контроль расходов осуществляется финансовыми контролёрами, назначаемыми министром экономики и финансов и находящимися в его подчинении. Финансовые контролёры прикреплены к каждому министерству и являются финансовыми советниками и контролёрами министров. Без визы контролёра не может быть произведён не только ни один платёж первостепенного (главного) распорядителя, но и не может быть заключён ни один контракт. Кроме того, контролёры обладают правом вето. При использовании этого права приём обязательств может быть произведён только с согласия министра финансов. Финансовые контролёры дают заключение по проектам контрактов, договоров, могут осуществлять блокировку расходов в случае допустимости расхода, но необходимости соблюдения при этом некоторых условий; блокировка действует до момента выполнения этих условий. Финансовые контролёры осуществляют и текущий контроль на стадии санкционирования расхода1.

При выдаче предписания об оплате расходов распорядителей бюджетных средств финансовый контролёр осуществляет проверку соответствия предписания об оплате обязательству, ранее им завизированному. Финансовый контролёр ведёт отчётность об обязательствах и предписаниях об оплате. При оплате расхода текущий контроль осуществляется также казначейскими органами, которые проводят свою собственную проверку расходного документа, наличия остатка средств распорядителя либо получателя бюджетных средств на указанный в платёжном документе вид расхода. На территориальном уровне предварительный и текущий контроль является полностью казначейским. Генеральный казначей осуществляет контроль за процессом принятия бюджетных обязательств, однако правом вето он не наделён. Неблагоприятное мнение Генерального казначея всё же позволяет распорядителю принять обязательство по платежу (с извещением об этом Генерального казначея) при наличии бюджетных назначений. Последующий контроль выполняется Главной финансовой инспекцией (ГФИ), находящейся в подчинении у министра финансов, которая проверяет действия не только получателей бюджетных средств, но и действия казначейства.

Полнота и достоверность исходной информации, обеспечиваемая казначейским учётом расходов, создает преимущество казначейской системы для организации предварительного и текущего контроля. Кроме того, казначейский контроль интегрирован в бюджетный процесс и более эффективен, поскольку является обязательной процедурой, предшествующей процедуре расходования средств. Таким образом упрощается достижение

3 принципов адекватности, оперативности и результативности взаимодействия функций финансов в процессе исполнения государственного бюджета.

Во многих странах, использующих банковскую систему в целях денежного (кассового) обслуживания государственного бюджета, неоднократно предпринимались попытки минимизировать недостатки, связанные с отсутствием возможности осуществлять предварительный и текущий контроль.

Так, в Англии полномочия по реализации предварительного и текущего контроля были разделены между двумя независимыми друг от друга ведомствами. Предварительный и последующий контроль был возложен на аппарат Главного контролёра, текущий – на министерство финансов, в структуре которого было создано Управление Главного плательщика. Общие суммы на счёт Главного плательщика переводились Английским банком по казначейскому поручению, завизированному Главным контролёром, на аппарат которого был возложен предварительный и последующий контроль.

Распоряжения казначейства о переводе денег со счёта казначейства на счёт Главного плательщика, производящего все расходы, признавались имеющими силу только в том случае, если не превышали лимитов, установленных на определённое время. В обязанность Главному плательщику как контрольному органу была вменена проверка платёжных документов министерств и ведомств на их соответствие закону о бюджете и смете ведомства. Кроме того, на руководителей финансовых частей министерств и ведомств была возложена персональная ответственность за правильность расходования средств перед казначейством. При этом правом вето они не наделялись, но могли вносить свои возражения в отношении распоряжений главы министерства или ведомства. Английский опыт был взят на вооружение в США, Японии и ряде других стран.

В Бельгии, также стране с банковской системой кассового обслуживания бюджета, был разработан достаточно интересный механизм реализации текущего контроля на всех уровнях бюджетных расходов. Сотрудники подразделения бельгийского министерства финансов – Государственного казначейства были приписаны к каждому отделению Национального банка Бельгии и осуществляли текущий контроль. Кроме того, сплошной текущий контроль был возложен и на Счётную палату Бельгии, под который в действительности попадали только наиболее крупные расходы.

В целях реализации предварительного контроля, как и во Франции, был создан институт контролёров. Основная обязанность финансового контролёра – осуществлять предварительные проверки (до подписания) всех заключаемых правительственными органами договоров, могущих впоследствии вызвать расходы государства. Институт контролёров был учреждён первоначально в составе Министерства финансов Бельгии, но затем, для ограничения влияния министра финансов на деятельность контролёров, последние были переподчинены Счётной палате. Бельгийский опыт, однако, неприменим в более крупных государствах, а также в странах, где к кассовому обслуживанию бюджета привлекается не только центральный банк.

Можно отметить, что преимущество казначейской системы для организации предварительного и текущего контроля законности обусловливают его широкое использование в странах с казначейской системой исполнения государственного бюджета. В странах с банковскими системами, наоборот, упор сделан на реализацию последующего контроля. В странах с казначейской системой текущий контроль, а в крупных государствах – и предварительный, реализуется казначейством. В странах с банковской системой кассового исполнения бюджета текущий контроль присутствует только на верхнем уровне расходов бюджета и может осуществляться как законодательными, так исполнительными органами.

Основные характеристики предварительного и текущего финансового контроля законности заключаются в отслеживании этапов принятия обязательств и их оплаты. В общих чертах обязательство возникает при размещении заказа на поставку или подписании контракта, что означает, что товары будут поставлены или услуги оказаны, и что позднее придется платить по счёту. Во многих бюджетных информационных системах хранятся данные по контролируемым обязательствам, поскольку те (большей частью) отразятся, в конечном счёте, в фактических расходах и поскольку их структура в плане предстоящих кассовых платежей может иметь серьёзные последствия для финансового программирования. Однако могут возникать некоторые осложнения, связанные со следующими моментами. Наличие обязательства не гарантирует фактической поставки товаров или оказания услуг, поскольку соответствующее министерство или бюджетное учреждение может передумать или позднее разойтись с поставщиком во мнениях. Временной разрыв между принятием обязательства и сопряжёнными с ним кассовыми платежами может быть достаточно большим, особенно в случае осуществления инвестиционных вложений. Обязательство также не означает, что платёж будет осуществлен в том же финансовом году; в некоторых странах то, что интерпретируется как «обязательство», представляет в лучшем случае резервирование, то есть просьбу бюджетной организации к вышестоящей организации выделить ассигнования на будущие расходы и т.д.

Происходящие в бюджетном процессе реформы и всё большая переориентация бюджетирования на результаты и эффективность привели к пересмотру традиционного понимания роли финансового контроля. Попытки внедрения бюджетирования от «исполнения» создали предпосылки для становления и развития контроля затрат в сфере государственных финансов. Бюджетные процессы «от исполнения» на практике свелись к финансированию бюджетных расходов на основе удельной себестоимости государственных услуг. Возникновение этой системы сформировало предпосылки к внедрению в практику управления государственными финансами финансового анализа и таких его методов, как бенчмаркинг. С развитием бюджетирования на основе результатов получил развитие и контроль результатов, поэтому под целевым использованием бюджетных средств стали понимать достижение запланированных результатов.

Одним из лидеров реформ подобного типа была Великобритания. Эти реформы сопровождались расширением ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств. Кроме того, им были предоставлены значительные полномочия по управлению имеющимися ресурсами, что потребовало от государства отказаться от детальной регламентации структуры осуществляемых расходов. Сегодня Франция, Швеция, Австралия и многие другие страны проводят аналогичные реформы.

Все страны, принявшие меры к тому чтобы в своей практике управления бюджетным процессом осуществлять количественную и качественную оценку финансовой деятельности государства, предприняли также попытки чётко определить необходимые показатели результативности государственной деятельности. Финансовый контроль результатов осуществляется на микро- и макроуровне. Согласно действующей в этих странах бюджетной практике, предполагается, что после выработки планов, а также составления и исполнения бюджетов намеченные программы должны подвергаться ретроспективной оценке, причём управляющие должны нести ответственность за результаты.

В применении принципов управления по результатам дальше всех, безусловно, пошла Новая Зеландия, где подробные сведения о результатах деятельности входят составной частью в заключаемые с учреждениями контракты на оказание услуг, в годовую финансовую отчётность учреждений и в процесс их контроля. Конкретное определение результатов и наблюдение за ними ведётся на нескольких уровнях договорных отношений с помощью ежегодных соглашений о закупках, заключаемых между министром и учреждением; годовых бюджетных ассигнований, в которых находят отражение соглашения о закупках; контрактов на оказание услуг, заключаемых между министром и главным исполнительным директором учреждения.

Обширные структурные перемены по типу новозеландских выглядят весьма привлекательно как в плане обеспечения полноты охвата исследуемых

7 расходов, так и установления базовых стандартов анализа, хотя внедрение их может оказаться более трудным и более длительным в крупных странах. Тем не менее элементы этого подхода взяты на вооружение другими странами, в которых применяются контрактные методы управления учреждениями, расходующими бюджетные средства.

В США, например, уже не первый год прилагаются усилия к тому, чтобы содействовать проведению количественной и качественной оценки в государственных учреждениях. Недавно принятое здесь законодательство пытается консолидировать эти усилия и сделать больший упор на подотчётность бюджетных учреждений, которые теперь обязаны организовывать аудиторскую проверку ежегодных финансовых отчётов, готовить стратегические планы для их представления в административнобюджетное управление и включать в свои годовые отчёты информацию о деятельности и различных аспектах управления, связанных с достижением сформулированных в этих планах целевых установок.

Германия, в особенности на федеральном уровне управления, в наибольшей степени продемонстрировала приверженность сложившимся традициям. Использование новых подходов к оценке деятельности бюджетных учреждений было в значительной мере оставлено на усмотрение расходующих бюджетные средства министерств.

Франция начала действовать, отталкиваясь от традиции централизованного (общегосударственного) контроля, однако в последние годы в рамках французского государственного аппарата произошла значительная децентрализация полномочий с передачей ведомствам и бюджетным учреждениям также и контрольной функции. Сегодня во Франции финансовый анализ деятельности проводят как министерства, так и Финансовая инспекция, которая может проводить предварительный и заключительный анализ финансовой деятельности по поручению премьер-министра или любого министерства. Внешний контроль (включая финансовый анализ) осуществляет Аудиторский суд.

Такой же направленностью характеризуются программы реформ в Новой Зеландии и Великобритании. На сегодня система финансового контроля, сложившаяся в Новой Зеландии, является, по-видимому, одной из наиболее децентрализованных. В Италии общегосударственный финансовый анализ не получил сколько-нибудь значительного распространения, тем не менее наблюдается тенденция внедрения его в работу Аудиторского суда. В США, наоборот, издавна весьма развит ведомственный контроль, где федеральные ведомства всегда располагали значительными полномочиями в области управления финансами и контроля. Главное ревизионное управление, являющееся органом Конгресса, служит внешним аудитором государственных ведомств.

В странах с федеративным устройством контроль результатов деятельности государства на федеральном уровне осложняется тем, что федеральное правительство реализует наиболее сложно поддающиеся количественной оценке виды деятельности. В Германии и США значительная доля услуг непосредственно предоставляется правительствами штатов и земель, а федеральное правительство занимается больше вопросами общей налогово-бюджетной политики, трансфертами и проч.

Таким образом, в таких странах оценка результатов деятельности бюджетных правительственных учреждений, прежде всего, получает развитие на субнациональном уровне. Однако в Австралии и Канаде, которые также являются странами с федеративной структурой управления, оценка деятельности государственных учреждений получила значительное официальное развитие как на федеральном уровне, так и на уровне провинций. КУЛИЕВ Руфат Пашаевич - аспирант РАГС при Президенте РФ