Модели государственной энергетической политики в современном мире

Э нергетика играет ключевую роль в ресурсном обеспечении экономического развития и повышении конкурентоспособности экономики любого государства. Поэтому анализ существующих на сегодняшний день моделей государственной энергетической политики и оценка их эффективности представляются чрезвычайно актуальной исследовательской задачей, имеющей большое практическое значение, в первую очередь с точки зрения формирования модели отечественной энергетической политики.

Анализ политики различных государств в сфере энергетики в современном мире позволяет нам выделить три модели государственной энергетической политики. Первая модель – национально-монопольная – характерна для государств, обладающих значительными энергетическими ресурсами. Её первой отличительной чертой является отношение к энергетической политике как к отдельному экономическому сегменту, во многом подконтрольному государству. Это предопределяет более закрытый характер энергетической отрасли для независимых внутренних и иностранных субъектов. При этом энергетика рассматривается как базисная основа экономики в целом, ресурсная база для её развития. Отмеченные черты можно наблюдать на постсоветском пространстве в Азербайджане, Туркменистане, Таджикистане. Национально-монопольная модель распространена также и в таких богатых энергетическими ресурсами государствах, как Венесуэла, Иран, Саудовская Аравия.

Миллер Наталья Евгеньевна – аспирант Уфимского государственного нефтяного технического университета

Основными предприятиями топливно-энергетического комплекса Азербайджана являются «Государственная нефтяная компания Азербайджанской Республики» (ГНКАР), ЗАО «Азеригаз» и ОАО «Азэнерго». Несмотря на прошедшую в конце 1990-х – начале 2000-х гг. приватизацию, государство сохранило контрольные пакеты акций этих ключевых предприятий отрасли. Основу энергетики Туркменистана составляют государственные концерны «Турк-менгаз», «Туркменнефть», «Туркменгеология», «Туркменнефтегаз-строй» и др. Доля государственного сектора в общем объёме промышленного производства составляет 67%. На топливно-энергетический комплекс приходится 65%. Таким образом, важной чертой первой модели является стремление государства к монопольному владению ресурсами страны. Кроме того, для стран, представляющих национально-монопольную модель энергетической политики, характерно активное использование своих ресурсов во внешней политике в качестве одного из важнейших аргументов при взаимодействии с другими государствами.

Вторая модель – национально-конкурентная. Складывание этой модели государственной энергетической политики началось в 1980–1990-х гг., когда в ряде западноевропейских государств, США, Новой Зеландии и др. прошли реформы важнейших энергетических отраслей – электроэнергетики и газовой промышленности. До начала реформ в большинстве стран мира энергетика в целом рассматривалась как деятельность, которую должно осуществлять государство (или подконтрольные государству структуры). Однако в 1980-х гг. доминирующее положение занимает либеральная доктрина, предусматривающая уменьшение государственного вмешательства во все сектора экономики. Наиболее ярким примером этого подхода стала политика правительств Р. Рейгана (США) и М. Тэтчер (Великобритания), осуществивших дерегулирование многих прежде считавшихся монопольными рынков, в первую очередь газового и электроэнергетического.

В результате реформ в институциональной структуре газовой отрасли и электроэнергетики произошли значительные изменения: отказ от государственного регулирования цен производителей, приватизация и разделение видов деятельности, представление крупным потребителям права выбора поставщика и др. На начальном этапе либерализации в газовой отрасли и в электроэнергетике проявились положительные результаты – усилилась конкуренция среди производителей, что привело к сокращению издержек производства и снижению цен на энергоресурсы. Это стало важным стимулом для развития экономики в целом. Так, в США в период с 1988 по 1995 г. оптовые цены на газ снизились на 26%, в Великобритании с 1990 по 1999 г. средние цены на газ для промышленности упали на 45%, для бытовых потребителей – на 20%1.

Однако на современном этапе у национально-конкурентной модели появляется всё больше противников. Объективно это вызвано кризисными явлениями в энергетике в результате осуществления реформ по либерализации. Рост цен и аварийные отключения электроэнергии потрясли в начале 2000-х гг. Англию, Канаду, Аргентину, Бразилию, Уругвай и Колумбию. В США резерв мощности сни- зился в результате проведения реформы с 35% в 1985 г. до 15% в 2000 г., и продолжается его дальнейшее снижение. Сократились в 5 раз инвестиции в сетевое строительство, снизилась надежность энерго-систем2.

Таким образом, краткосрочные положительные результаты дерегулирования и либерализации в газовой и электроэнергетической отраслях сменились нарастанием кризисных явлений. Конкурентные рынки газа, так же как и электроэнергетические рынки, не смогли выработать механизмы привлечения инвестиций для финансирования масштабных энергетических проектов и столкнулись в результате с сильнейшим дефицитом энергоресурсов и, как результат, с увеличением цен. Пример многих стран показывает, что внедрение национально-конкурентной модели государственной энергетической политики через либерализацию энергетических отраслей не способно решить главную проблему – привлечение в отрасль частных инвестиций и повышение эффективности и надёжности энергоснабжения потребителей. А главные аргументы реформаторов – снижение цен на энергоресурсы и повышение эффективности энергетической отрасли – не выдерживают никакой критики: цены растут, а за обещаниями повышения эффективности кроются банальные прибыли частных компаний.

Выход видится в двух направлениях. Первое – отказ от конкурентного рынка и усиление государственного контроля в энергетической сфере. По этому пути пошли США, Аргентина, Чили и др., где в настоящее время наблюдается определённая ремиссия национально-монопольной модели.

Второе направление – интеграция государственных энергетических политик, выработка общих стандартов и законов управления в этой сфере. В результате на сегодняшний день можно говорить о формировании новой модели государственной энергетической политики – интеграционно-конкурентной, призванной создать общий энергетический рынок и выработать единую государственную политику для целого ряда стран. Интегра- ционно-конкурентная модель наиболее наглядно представлена в энергетической политике Европейского союза и стран Скандинавии (Норвегии, Швеции, Дании, Финляндии). Государственная энергетическая политика в этих государствах основывается на продолжении общей политики развития конкуренции и интеграции европейского рынка.

Важным условием реализации единой энергетической стратегии ЕС и формирования единого энергетического рынка является осуществление реформ в области энергетики, предусматривающих либерализацию рынка, развитие конкурентных отношений в этой отрасли. В конце ноября 2002 г. министры энергетики стран ЕС пришли к соглашению о полном открытии рынков газа и электроэнергии для промышленных целей к 2004 г., а для бытовых – к 2007 г. Благодаря этому возрастает конкурентоспособность европейского бизнеса, а потребитель выигрывает от увеличения выбора и снижения цен. Кроме того, Европейский союз уже реализовал директивы по обеспечению прозрачности цен и общему энергоносителю. Эти директивы открывают дорогу для трансграничной продажи электроэнергии и газа. Новая стратегия создания внутреннего рынка энергии предусматривает расширение трансевропейских электрических и газовых сетей. Таким образом, либерализация энергетических рынков должна в ближайшие годы принципиально изменить роль национальных правительств в управлении энергетикой. Вместо полного контроля потребуется «точная настройка», гарантирующая, что рынок и рыночные механизмы соответствуют общественным, социальным и экономическим целям.

Следует отметить, что национальноконкурентная и интеграционно-конкурентная модели государственной энергетической политики довольно близки по своим базовым характеристикам. Последняя является своеобразным итогом эволюции национально-конкурентной модели. Характерными чертами обеих моделей является развитие конкурентных отношений в энергетической сфере. Роль государства в этих моделях достаточно высока, однако акцент делается на формировании условий для функционирования рынка (в частности, на создании нормативно-правовой базы), а никак не на использовании административных ресурсов и директивном управлении. При этом специфика интеграционно-конкурентной модели заключается в снижении роли национальных государственных политик в сфере энергетики.

И наоборот, национально-монопольная модель энергетической политики демонстрирует стремление к директивной модели управления энергетикой, стремление государства взять под контроль основные ресурсы через сохранение ведущих активов в энергетической сфере. При этом энергетическая политика формируется в отрыве от экономики в целом, представляя, скорее, средство для развития последней. Однако следует отметить, что национальномонопольная модель на современном этапе находится на своеобразном перепутье. Речь идёт о начале серьезных масштабных изменений, конечной целью которых может стать переход к национально-конкурентной модели формирования энергетической политики.

Россия, как и большинство богатых ресурсами стран постсоветского пространства, последнее десятилетие проводит широкомасштабные реформы в сфере энергетики. При этом вектор реформ, несмотря на выявление всё большего количества ограничений и рисков внедрения конкурентной модели в сфере энергетики, которые демонстрируют страны Запада, достаточно устойчив на постсоветском пространстве в целом.

Как показывает практика реализации реформы в энергетике, все государства сталкиваются с комплексом аналогичных проблем. Во-первых, это общность причин, заставивших государства принимать решения о проведении реформы. Среди таковых можно назвать, в первую очередь, неэффективность управления отраслью со стороны чиновников и отсутствие инвестиций, необходимых для осуществления модернизации. Выход виделся во внедрении конкурентной модели через приватизацию госсобственности, разделение отрасли по видам деятельности (естественномонопольная и конкурентная), либерализацию цен и т.п. Во-вторых, это общий комплекс последствий. Одним из положительных результатов на начало осуществления реформы стало существенное снижение цен на электроэнергию. Однако на более поздних этапах существования конкурентного рынка в большинстве стран отмечается рост цен, кризисы поставок, веерные отключения и отсутствие достаточ- ного количества инвестиций для развития, прежде всего новых генерирующих мощностей. Наиболее пагубно последствия реформирования отраслей энергетики могут сказаться в странах с переходной экономикой, таких как Россия. В силу изношенности производственных мощностей, созданных ещё в СССР, наиболее острый вопрос для постсоветской энергетики – недостаток инвестиций. Государство, по существу, начиная реформу по развитию конкурентного рынка с электроэнергетики, пытается решить эту серьезную проблему за счёт частного капитала. Однако очевидно, что сбытовые компании, приобретающие генерирующие мощности, нацелены на получение прибыли, которую предпочитают инвестировать в последующем в более привлекательный бизнес, поскольку электроэнергетика отличается высокой капиталоёмкостью и долгой окупаемостью. Например, срок окупаемости инвестиций в отрасль составляет в России не менее 16 лет, в Европе – 51. Никто не может заставить собственника вкладывать деньги в производство, тем более, если требуются громадные капиталовложения при длительном сроке окупаемости. Максимальная прибыль в такой ситуации извлекается достаточно просто: повышаются тарифы и закрываются «невыгодные» электростанции. Как следствие – общее снижение надёжности всей системы, перебои в энергоснабжении.

Подводя итог, отметим, что и национально-конкурентная (и интеграционноконкурентная), и национально-монопольная модели государственной энергетической политики на современном этапе демонстрируют существенные ограничения. Очевидно, что сегодня необходимо стремиться к поиску новой оптимальной модели государственной энергетической политики, основу которой составит сбалансированное сочетание достоинств конкуренции с государственным контролем и поддержкой инвестиций в стратегические проекты.