Модели и факторы рекрутирования министров правительств Российской Федерации и Французской Республики: сравнительный анализ

П равительство является высшим органом исполнительной власти, отвечающим за реализацию политического курса. Исследование рекрутирования министров, составляющих высший эшелон исполнительной власти, имеет важное значение, поскольку «качество управления, в конечном счете, зависит от качеств тех, кто управляет» [Bermeo 2002: 205].

В России министры, как правило, рекрутируются из рядов бюрократии, обладающей менее обширным по сравнению со своими западноевропейскими коллегами политическим опытом. Подобное рекрутирование было характерно и для советского периода, т.е., несмотря на распад советского и образование нового государства, нынешнее рекрутирование, как показывает анализ литературы по данной теме, частично сохраняет прежние черты. Однако сама модель рекрутирования и предопределяющие ее факторы по-прежнему в должной мере не исследованы: существует ограниченное число публикаций, посвященных рекрутированию российских министров. Понятие «модели рекрутирования» отражает определенный паттерн рекрутирования политических акторов на министерские должности, характерный для определенной политической системы, и включает каналы рекрутирования («институциональные пути продвижения к вершинам политической иерархии» [Гаман-Голутвина 2000]), механизмы («принципы выдвижения “новобранцев” в политическую элиту» [Гаман-Голутвина 2000]), бассейн (социальные группы, из которых осуществляется рекрутирование) и карьерные траектории (процесс передвижения, путь политического актора от одной позиции к другой).

Для выявления факторов (переменных, оказывающих влияние на рекрутирование), определяющих российскую модель, необходимо провести ее сравнение с другой моделью, характерной для политической системы, имеющей схожие черты с российской системой. На наш взгляд, такой страной является Франция, что определено следующими обстоятельствами. Конституция Пятой республики оказала значительное влияние на российскую Конституцию 1993 г. Как и Россия, Франция, согласно классическому определению М. Дюверже, является полупрезидентской республикой [Duverger 1980]. В обеих странах схожие политико-административные системы исполнительной власти, отличающиеся взаимопроникновением политического и административного классов, а также кли-ентелизмом [Коровина 2000]. Подвижность грани между политикой и администрированием ведет к тому, что во Франции, как и в России, чиновники нередко делают политическую карьеру и рекрутируются на министерские посты. Эта осо- бенность является заметной чертой французской системы – не случайно Пятая республика неформально называется «республикой государственных служащих» [Birnbaum 1977].

При этом необходимо отметить, что политические системы России и Франции характеризуются также существенными различиями. Главное отличие двух конституций заключается в том, что российское правительство ответственно и перед президентом, и перед парламентом, в то время как французское – исключительно перед парламентом, поэтому, по типологии М. Шугарта и Д. Кэри, Россия является президентско-парламентской республикой, а Франция – премьер-пре-зидентской [Shugart, Carey 1992: 74-75]. Кроме того, вотум недоверия со стороны Государственной думы РФ не означает автоматическую отставку правительства, поскольку окончательное решение принимает президент, в то время как резолюция порицания Национального собрания приводит к отставке кабинета.

Анализ двух конституций показывает, что российский президент имеет более значительные полномочия по сравнению с его французским коллегой. Последний, в частности, не может делать перестановки в правительстве без согласия премьер-министра. Кроме того, его указы контрассигнируются главой правительства и, в случае необходимости, – отдельными министрами1, т.е. фактически президент и правительство несут коллективную ответственность за принимаемые решения, в то время как в России институт контрасигнатуры отсутствует. Более того, российские министры «силового блока» подчиняются непосредственно президенту, чего нет во Франции. В связи с этим де-факто Россию можно назвать сверхпрезидентской республикой [Медушевский 2008].

Помимо конституционных различий, необходимо отметить и другие отличия в политических системах двух стран. Во Франции существует демократическая политическая система, в то время как в России – авторитарная политическая система со слабыми партиями. Кроме того, де-юре Франция является унитарной страной, а Россия – федеративной, хотя де-факто обе системы функционируют в соответствии с противоположными тенденциями. Во Франции с 1980-х гг. проводится политика децентрализации, в то время как в России заметен тренд на ограничение полномочий регионов.

Тем не менее, несмотря на то что в Пятой республике чиновники являлись основным бассейном рекрутирования министров, в настоящее время удельный вес чиновников во французском правительстве падает [Behr, Michon 2013: 340], в то время как в России большинство министров по-прежнему ими являются [Семенова 2012: 176]. Почему во Франции происходит данная трансформация, в то время как в России, пережившей распад государства и создание новой политической системы, не имеющая политического опыта бюрократия остается основным бассейном рекрутирования? Какие различия можно выявить в рекрутировании французских и российских министров, несмотря на схожие черты в политических системах, и главное – каковы особенности двух моделей рекрутирования и их факторы? Целью настоящей статьи является выявление факторов, влияющих на формирование двух моделей.

Для достижения этой цели исследуются биографические данные российских и французских министров. Анализ проводится по таким параметрам, как возраст на момент назначения, место рождения, образование и университеты, в которых оно было получено; профессия, а также политический опыт (прежде всего, избирались ли будущие министры в законодательные органы власти, занимали ли высокие посты в партиях, которые представляли в правительстве, были ли членами секретариатов других политиков).

Во Франции данный анализ включает период с 1981 г., когда впервые в истории Пятой республики к власти пришли социалисты во главе с Ф. Миттераном, после чего левые и правые силы сменяли друг друга у власти в течение 36 лет. Кроме того, министры кабинетов Миттерана по своим социальным характеристикам существенно отличались от членов правительств при предыдущих трех президентах [Gaxie 1986]. В России ключевой датой является 1993 г., когда после конфликта между президентом РФ Б.Н. Ельциным и Верховным Советом была принята новая Конституция, на разработку которой значимое влияние оказала Конституция Пятой республики. Следовательно, модели рекрутирования французских министров будут изучаться за период с 1981 по 2017 г., а российских – с 1993 по 2017 г. В отличие от французских кабинетов, в составе российских правительств нет младших министров, поэтому для обеспечения корректности сопоставления автор включил в выборку только полноправных французских министров.

Анализ литературы [Lewis 1970; Dogan 1979; 1986; Gaxie 1983; 1986; Kam, Indridason 2009; François, Grossman 2012; Behr, Michon 2013; 2015] показывает, что исторически в Пятой республике среди министров доминировали чиновники, которые нередко обучались в «больших школах» и были членами «больших корпусов»1. Однако им на смену стали приходить профессиональные политики в веберовском смысле [Вебер 1990]. В России же рекрутирование министров из чиновников по-прежнему сохраняется [Семенова 2012; Semenova 2014].

Модели и факторы рекрутирования российских и французских министров: основные выводы

Анализ моделей рекрутирования российских и французских министров показывает, что у них есть два главных сходства. Общим механизмом рекрутирования выступает лояльность президенту, однако у главы Российского государства больше возможностей для влияния на состав кабинета с учетом того, что российский президент по Конституции, в отличие от своего французского коллеги, может отправить правительство в отставку. Другим сходством является то, что относительное большинство министров родились в центральных и крупных по численности регионах – Иль-де-Франс во Франции, а также Москве и Санкт-Петербурге в России.

Однако отличий в моделях рекрутирования министров больше, чем сходства. Главным бассейном рекрутирования французских министров выступают профессиональные политики, имеющие электоральный опыт и занимающие высокие посты в партиях, а российских – чиновники. Доминирующим каналом рекрутирования российских министров являются исполнительные органы власти, в то время как французских – политические партии. Механизмом рекрутирования французских министров выступает политический опыт, а российских – опыт работы в структурах исполнительной власти. Для французских министров очень важен электоральный опыт, доверие избирателей и известность в публичном пространстве, в то время как для российских членов правительства этот фактор малозначим.

Говоря о карьерных траекториях французских министров, необходимо отметить, что члены кабинета, как правило, делают политическую карьеру, заключающуюся в многократном избрании в легислатуры разных уровней и продвижении внутри партии. Для российских министров чаще всего характерна бюрократическая карьера, однако, в отличие от французских «больших школ», ни один российский университет не является стабильно значимым каналом рекрутирования министров. Впрочем, роль «больших школ» и «больших корпусов» во Франции сегодня снижается.

На наш взгляд, можно выделить 5 основных факторов, отвечающих за формирование двух моделей рекрутирования. В первую очередь ключевую роль играет конституционный дизайн. Французское правительство ответственно исключительно перед Национальным собранием, а это означает, что состав и судьба правительства зависят от соотношения сил в парламенте. В России президент фактически единолично решает этот вопрос, а премьер-министр является лишь «технической» фигурой, выполняющей волю президента и не имеющей самостоятельного политического веса.

Вторым фактором выступает конфигурация системы государственного управления. Во Франции существуют «большие школы» и «большие корпуса», которые являются значимыми каналами рекрутирования министров-чиновников, в то время как в России ни один университет такой роли не играет в карьерных траекториях госслужащих, а система корпусов отсутствует. Тем не менее, несмотря на то что «большие школы» и «большие корпуса» остаются важным каналом рекрутирования французских министров-чиновников, их значимость падает, поскольку в последние два десятилетия число чиновников, прошедших через эти институты и ведомства, в правительстве уменьшается.

Другими двумя факторами, определяющими модели рекрутирования российских и французских министров, являются уровень политической профессионализации и роль партий в политической системе страны. Ю. Хаски указывал, что во Франции исторически существовала конкуренция за власть между чиновниками и профессиональными политиками, в то время как в России, в отсутствие класса последних, бюрократия имела монополию на власть [Huskey 2010: 370]. Во Франции класс профессиональных политиков, напротив, доминирует, а партии являются главным каналом рекрутирования элит. За исключением периодов сосуществования, при назначении министров президент должен учитывать расстановку сил не только в парламентском большинстве, но и в своей партии, чтобы представители различных внутрипартийных течений вошли в правительство. Российский президент в этом вопросе связан меньшими ограничениями.

Наконец, последним фактором является степень развитости институтов государства и гражданского общества. Речь идет о том, сохраняет ли государство свою автономность от различных элитных групп, и насколько развиты и независимы от этих групп институты гражданского общества. Во Франции ни одна из групп не имела монополии на власть в Пятой республике, а институты гражданского общества являлись полноправными участниками политического процесса. В России в условиях распада государства и внутриэлитного конфликта институты государства и гражданского общества не были развитыми. Проведение быстрых экономических реформ вызвало доминирование крупного бизнеса, фактически «приватизировавшего» институты государства и гражданского общества, который и сегодня, хотя и в значительно меньшей степени, продолжает оказывать влияние на рекрутирование. В нулевых годах на модель рекрутирования российских министров повлияли административные преобразования в соответствии с парадигмой «нового государственного управления» и трансформация политической системы в формате «вертикали власти».

Таким образом, мы можем констатировать, что для российских министров характерна бюрократическая карьера, в то время как для французских – политическая. На модели рекрутирования значимое влияние оказывают конституци- онный дизайн, конфигурация системы государственного управления, уровень политической профессионализации, роль партий в политической системе, а также степень развитости институтов государства и гражданского общества.