Модели организации муниципального управления, глава муниципального образования и сити-менеджер

В настоящее время особую актуальность при осуществлении местного самоуправления получили проблемы организации муниципального управления. Речь главным образом идет о том, кто должен возглавлять местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) – глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса?

Во многих регионах России происходит постепенный отказ от всенародных выборов глав муниципальных образований, особенно в крупных городах. По данным председателя комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления С. Киручика, примерно 5 тыс. муниципальных образований, что составляет свыше 20% их количества в России, перешли от выборов мэров к их фактическому назначению. «Если в маленьких городах смена идет более или менее незаметно, то в крупных городах зачастую выливается в скандал. А кое-где и просто проваливается, встречая яростное сопротивление местных депутатов» [1]. Газета «Наша версия» от 13 декабря 2010 г. пишет, что в городах Бийске, Дзержинске, Сургуте депутаты городской думы проголосовали против внесения изменений в устав муниципального образования об отмене муниципальных выборов главы местной администрации [2].

Согласно справке «Смена мэров крупных городов России в 2010 г.», подготовленной корреспондентами РИА «Новости», в связи с досрочной отставкой и выражением недоверия прекращены полномочия более 14 глав муниципальных образований (глав местных администраций) крупных городов (Усть-Илимск, Новокузнецк, Благовещенск, Мурманск, Орск,

Барнаул, Самара, Нижний Новгород, Екатеринбург и др.) [3].

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу 1 января 2009 г.) впервые предусматривал право муниципального образования устанавливать в соответствии с уставом должность главы муниципального образования. Глава муниципального образования мог избираться гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава (ст. 16). Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования мог быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. При этом, как правило, он возглавлял и администрацию муниципального образования.

Эта достаточно традиционная модель до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] (далее по тексту – Федеральный закон от 6 октября 2003 г.) оставалась наиболее распространенной в России. Применение подобной системы управления обеспечивало сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда глава муниципального образования возглавлял и представительный орган местного самоуправления, и администрацию. Реализация данной модели привела к ряду негативных последствий. Во-первых, доминирующее положение заняли исполнительные органы местного самоуправления. Во-вторых, произошло сужение компетенции представительного органа местного самоуправления и сокращение его численности, снижение эффективности контроля над исполнительными органами. И наконец, в-третьих, фактически сосредоточение всей полноты власти у одного лица значительно усиливало риск порождения коррупции.

По мнению ряда специалистов, именно такая организация муниципального управления, когда у одного лица сосредоточена административная, представительская и финансовая власть, была оптимальной в России для 90-х и начала 2000-х гг. [5]. При этом стоит заметить, что и в дореволюционном российском самоуправлении совмещение было явлением распространенным. Согласно Городскому положению от 16 июня 1870 г. городской голова избирался на должность гласными городской думы, а затем утверждался в губернских городах – министром внутренних дел, а в прочих городах – губернатором (ст. 82, 92). Городской голова «председательствовал» в городской думе и городской управе (ст. 48, 70) [6, с. 300–301].

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. внес значительные изменения в организацию муниципального управления. Согласно ст. 34 является обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа муниципального образования, но и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), главы муниципального образования. Не вдаваясь в дискуссию о соответствии данного положения нормам Конституции РФ [7], согласно которым (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно, можно сделать вывод о том, что в настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется его уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. установлено три основные модели формирования организационных структур местного самоуправления.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

• -    избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

• -    в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя (или возглавляет местную администрацию);

• -    в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

• -    не может быть одновременно председателем представительного органа местного самоуправления и главой местной администрации (за исключением поселения с численностью населения менее 1 тыс. чел.).

Реализация положений закона позволяет использовать следующие модели построения муниципального управления.

Во-первых, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.

Во-вторых, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган муниципального образования. Руководство местной администрации возлагается на лицо, назначаемое по контракту на конкурсной основе (сити-менеджер).

В-третьих, глава муниципального образования избирается из состава представительного органа муниципального образования, а местную администрацию возглавляет лицо, назначаемое по контракту на конкурсной основе (сити-менеджер).

В современных условиях в подавляющем большинстве случаев сложилась модель построения муниципального управления по первому типу с «сильным» главой муниципального образования, сосредоточивающим основные полномочия. Эта модель, известная в мировой практике как модель «сильный мэр – слабый совет», критикуется многими исследователями именно за фактическое отсутствие демократических механизмов «сдержек и противовесов», чрезмерную концентрацию власти у одного лица [8].

Однако в настоящее время, как уже отмечалось выше, активно внедряются модели организации муниципального управления, связанные с таким понятием, как сити-менеджер. Сити-менеджер – это глава администрации муниципального образования, назначенный по контракту на конкурсной основе представительным органом муниципального образования и являющимся муниципальным служащим.

Согласно ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

• 1 ) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

• 2 ) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе и о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

• 3 ) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации наделяется собственными полномочиями. Например, глава администрации г. Барнаула на принципах единоначалия самостоятельно решает следующие вопросы:

• -    обеспечивает осуществление администрацией г. Барнаула полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Алтайского края;

• -    выступает официальным представителем администрации г. Барнаула в Российской Федерации и за ее пределами;

• -    издает в пределах своих полномочий правовые акты;

• -    от имени муниципального образования может приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности; заключать предусмотренные законодательством договоры и соглашения;

• -    распоряжается средствами бюджета города, является распорядителем кредитов, подписывает финансовые документы;

• -    обеспечивает составление проекта бюджета города, планов и программ социальноэкономического развития городского округа, обеспечивает их исполнение;

• -    вносит в городскую Думу проект бюджета города, представляет отчет о его исполнении;

• -    управляет муниципальной собственностью в порядке, установленном городской Думой;

• -    выступает с инициативой о рассмотрении городской Думой решений, предусматривающих установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств бюджета города или дает заключение по названным решениям;

• -    назначает на должность и освобождает от нее руководителей исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления г. Барнаула, органов администрации и иных должностных лиц администрации города, а также руководителей муниципальных предприятий и учреждений в случаях, установленных городской Думой;

• -    представляет на утверждение городской Думы структуру администрации города, самостоятельно утверждает ее штатное расписание, организует работу с кадрами;

• -    применяет меры поощрения и дисциплинарного взыскания в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами;

• -    в пределах своей компетенции контролирует деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих исполнительнораспорядительные функции по решению вопросов местного значения;

• -    организует прием граждан, рассматривает обращения, предложения, заявления и жалобы граждан, принимает по ним решения;

• -    руководит гражданской обороной на территории городского округа;

• -    в случаях, предусмотренных федеральными законами, обращается в суд с заявлениями в защиту публичных интересов;

• -    осуществляет регистрацию (учет) избирателей, участников референдума, образование избирательных участков, участков референдума, предоставление помещений для голосования;

• -    выполняет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством и решениями городской Думы (ст. 48–1) [9].

Многие специалисты считают, что при такой модели, во-первых, уже изначально заложен конфликт интересов. При осуществлении управления неизбежно возникает двоевластие. Глава муниципального образования (он возглавляет представительный орган) является высшим должностным лицом местного самоуправления. Но глава местной администрации (сити-менеджер) распоряжается всеми финансовыми средствами, местным бюджетом. Во-вторых, отсутствует сформированный институт ответственности. По словам экспертов, при избрании главы власть персонифицирована: все жители четко представляют, кто главный человек в муниципальном образовании, в чьих руках находятся все нити управления и ресурсы. Соответственно, и все неудачи и просчеты люди связывают с одним человеком, который единолично отвечает за происходящее в городе. Сити-менеджер же неподотчетен населению, не связан с разработкой долгосрочных планов муниципального образования, население не может непосредственно влиять на политику, проводимую им.

Другие же специалисты считают, что главным достоинством данной модели является то, что она в итоге предоставит значительно большие возможности для замены непрофессиональных и некомпетентных руководителей. Эта структура управления не только демократичнее – она позволяет на системном уровне снизить коррупционность муниципального управления. Один из участников «круглого стола» при обсуждении темы сити-менеджерства в Свердловской области высказал следующее мнение: «Эта схема куда эффективней и демократичней той, когда в городе есть один «царь», и он всем распоряжается – и администрацию формирует, и деньгами распоряжается, и Думу контролирует» [10]. К тому же считается, что такая управленческая конструкция более эффективна в сложных социально-экономических условиях, в которых и находится Россия.

По информации ИА «Интерфакс-Сибирь» полномочный представитель Президента РФ в Сибирском федеральном округе В. Толоконский заявил о том, что отказ от прямых выборов мэра не даст каких-либо преимуществ г. Новоси- бирску. «Это не тот фактор, который может дать какой-то мощный импульс развития», – отметил он. В то же время, считает В. Толоконский, для некоторых регионов отказ от прямых выборов и переход к модели, при которой городом управляет сити-менеджер, может сыграть негативную роль. «Для некоторых регионов – это условие преодоления каких-то противоречий внутри власти, действительно, выход какой-то, но у нас такой ситуации, я убежден, просто нет», – сказал В. Толоконский. Он также отметил, что отсутствие активного обсуждения этой темы в г. Новосибирске говорит о стабильности системы местного самоуправления в городе [11].

Таким образом, положительными доводами в пользу установления системы муниципального управления, при которой местную администрацию возглавляет лицо, назначенное по контракту, заключаемому по результатам конкурса, можно назвать следующее.

Во-первых, возможность привлечения к муниципальному управлению профессиональных и компетентных специалистов, так как к кандидату на должность главы местной администрации предъявляются определенные требования – и к уровню его профессионального образования, и к стажу и опыту работы, и к профессиональным знаниям и навыкам.

Во-вторых, повышение роли представительного органа в результате участия в назначении кандидата на должность главы местной администрации; прямая ответственность депутатов за его работу.

В-третьих, оперативность назначения на должность главы местной администрации по контракту, а также возможной процедуры досрочного прекращения полномочий (в том числе и то, что проведение выборов требует значительного времени и больших финансовых затрат).

И, в-четвертых, повышение ответственности главы местной администрации, возможность оперативно реагировать и устранять недостатки в деятельности администрации и др.

И еще несколько слов о модели формирования главы муниципального образования. Выше уже отмечалось, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г., установив в качестве обязательных в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа, но и местной администрации (испол- нительно-распорядительного органа) главы муниципального образования, заложил новую модель организации местного самоуправления в России. При этом сохраняя и развивая важнейший принцип осуществления местного самоуправления – представительной демократии, установил, что избираемый населением представительный орган является не только обязательной организационной структурой, но и контролирующей исполнение органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). Представительный орган муниципального образования заслушивает отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации не только о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, но и в том числе о решении вопросов, поставленных самим представительным органом (пп. 11.1 ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). В этой связи вполне логично будет предоставить право этому органу назначать в установленном порядке главу местной администрации. А вот применительно к модели главы муниципального образования, представля- ется, необходим несколько иной подход. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). Важной характеристикой правового статуса главы муниципального образования является его подконтрольность и подотчетность населению и представительному органу муниципального образования (ч. 5 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). Следовательно, предоставляя населению право избирать главу муниципального образования, в большей степени реализуются основные принципы осуществления местного самоуправления: непосредственное участие населения в формировании системы органов местного самоуправления, ответственности высшего должностного лица местного самоуправления перед населением и др.

Наверное, «неутешительным» будет вывод, который заключается в том, что и в XXI в. Российская Федерация остается еще подверженной старой традиции, когда власть всеми способами старается установить максимально однородную систему муниципального управления в неоднородных по ряду характеристик муниципальных образованиях.

• 1.    URL: http// www.bankfax.ru/page.php pg=73056

• 2.    Там же.

• 3.    URL: www.rian.ru/spravka/20101213/308104386.html

• 4.    См.: Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

• 5.    См.: Герасимова М.А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №5.

• 6.    Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиев Н.Г., Сивохина Т.А.. Хрестоматия по истории России. С древнейших времен до наших дней. М., 1999.

• 7.    Конституция Российской Федерации. Государственные символы России. Новосибирск, 2010.

• 8.    См.: Зотов В.Б., Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Система муниципального управления. СПб., 2005.

• 9.    Устав городского округа – города Барнаула Алтайского края: принят решением Барнаульской городской Думы от 20 июня 2008 г. №789 (в ред. от 29 октября 2010 г.). Барнаул, 2010.

• 10.    См.: URL: http: // www.obgazeta.ru / home.htmst = 6-1.sat&dt

• 11.    См.: URL: http: // www.amic.ru /news/ 140172