Модели организации муниципальной власти в современной России: правовые основы и региональная практика

Ф едеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹, а также ряд федеральных законов, принятых в 2014–2015 гг., закрепляют альтернативные способы формирования органов муниципальной власти, что позволяет выделить несколько моделей устройства публично-властных отношений на местах. Они различаются по способу формирования представительного органа (через прямые выборы, опосредованные выборы) и по способу назначения высших должностных лиц – главы муниципального образования и главы администрации (выборы или контракт). В каждом из сочетаний мы можем наблюдать разную степень участия населения в формировании органов власти. В регионах России реализуются 4 модели муниципальной власти (см. рис. 1–4).

В случае модели 1 (см. рис. 1) представительный орган – Совет депутатов избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов п редставительных органов поселений), при этом председатель пред-

выборы выборы

Рисунок 1. Модель 1. «Выборный глава – выборный совет»

ставительного органа избирается из своего состава. Глава муниципального образования избирается путем всеобщего равного тайного голосования, не входит в состав представительного органа, сосредоточивает в своих руках основные представительские и административные функции, являясь его высшим должностным лицом и главой администрации. Основные преимущества данной модели заключаются в широких возможностях для населения участвовать в формировании органов муниципальной власти и высших должностных лиц.

В настоящее время система прямых выборов глав муниципальных образований представлена в 50% российских муниципалитетов. Однако в связи с принятием федерального закона № 136-ФЗ1, предусматривающего изменения в способе формирования представительного органа власти и главы муниципального образования, а также федерального закона № 8-ФЗ2, допускающего назначение главы МО по результатам конкурса, использование данной модели в российских регионах сокращается. Как отмечает Е.С. Шугрина, изменения в разных регионах вступят в силу в 2015–2020 гг. после истечения сроков полномочий ранее избранных должностных лиц местного самоуправления [Шугрина 2015: 42]. Отказываясь от этой модели, региональные элиты минимизируют возможные политические риски, используя более управляемые способы формирования органов муниципальной власти и ее высших должностных лиц.

выборы                         выборы               контракт

Рисунок 2. Модель 2. «Выборный глава – контрактный глава администрации»

В рамках модели 2 представительный орган избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений). С 2014 г. прослеживается тенденция роста в муниципальных образованиях системы делегирования, т.е. непрямых выборов в Советы депутатов. Так, если на начало 2014 г. система делегирования применялась в 15% муниципальных районов, то на 1 июня 2015 г., по данным Минюста России, такой способ формирования Совета депутатов применяется уже в 29% муниципальных районов России, а также в городских округах с внутригородским делением – Челябинске, Самаре и Махачкале [Шугрина 2015: 42].

Глава муниципального образования избирается путем всеобщего равного тайного голосования, являясь его высшим должностным лицом. При этом в отличие от предыдущей модели исполняет роль председателя представительного органа с правом решающего голоса. Глава администрации муниципального образования назначается по контракту по итогам конкурсных процедур. Состав конкурсной комиссии не менее чем на 50% формируется региональной администрацией, остальную долю составляют делегаты от Совета депутатов, муниципальные служащие и эксперты. Таким образом, несмотря на сохранение выборной системы, налицо снижение роли участия граждан в формировании органов муниципальной власти и усиление позиций региональной власти в выборе главы администрации. Данная модель предоставляет возможность увеличить влияние исполнительного органа и сделать главу администрации ключевой фигурой муниципальной политики.

выборы выбирается из СД контракт

Рисунок 3. Модель 3. «Контрактный глава администрации – лояльные глава муниципального образования и Совет депутатов»

Представительный орган в модели 3 избирается на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), при этом глава муниципального образования избирается из состава Совета депутатов, а не посредством прямых выборов. Реальное влияние Совета депутатов и его председателя значительно снижается. Таким образом, правовых процедур (а именно прямых выборов), обеспечивающих участие граждан в местной политике, в рамках данной модели становится существенно меньше. Система прямых выборов сохраняется лишь для представительного органа муниципального образования, который впоследствии из своего состава выбирает главу муниципалитета. В муниципальных районах Совет депутатов может не избираться напрямую, а формироваться из депутатов представительных органов сельских поселений.

Глава администрации муниципального образования назначается по контракту по итогам конкурсных процедур. Данная модель, усиливая исполнительную власть и персонифицируя ее в главе администрации, предоставляет широкие возможности региональной власти для регулирования внутримуниципальных процессов.

В последний год в России наблюдается тенденция стремительного перехода на данную модель. Федеральные законы 136-ФЗ и № 8-ФЗ создали правовую основу для замены прямых выборов глав муниципальных образований на выборы из состава Совета депутатов. «По данным Минюста России, на 5 декабря 2014 г. по законам 36 субъектов Федерации (46%) предусмотрено избрание главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа… и только в 10 субъектах Федерации (12%) глава избирается на всеобщих выборах» [Васильев 2015: 149].

выборы контракт выбирается из СД

Рисунок 4. Модель 4. «Глава муниципального образования = глава администрации – выборный совет»

Самая новая модель организации муниципальной власти появилась в российском законодательстве в феврале 2015 г. после принятия федерального закона № 8-ФЗ (см. рис. 4). При данной конфигурации представительный орган избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), а его председатель избирается из своего состава.

Глава муниципального образования в отличие от предыдущих моделей назначается по итогам конкурсных процедур либо сельским сходом (в сельских поселениях численностью до 300 чел.) и в случае избрания из Совета депутатов покидает его. Он также совмещает функции главы администрации муниципального образования. Основным отличительным моментом данной модели стала концентрация властных полномочий у назначаемого по итогам конкурса, а не избираемого главы муниципального образования, являющегося также главой администрации. Данная модель, снимая возможные напряжения между двумя властными позициями главы администрации и главы муниципалитета, еще более усиливает доминирование исполнительной власти.

В настоящее время модель находит все большее распространение в регионах России. Так, например, все муниципальные районы республик Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия; Волгоградской, Ивановской, Ленинградской, Новгородской, Орловской, Псковской, Самарской, Сахалинской, Тамбовской, Ульяновской обл. перешли на данную модель организации власти, когда представительный орган формируется путем делегирования, а глава муниципального образования избирается из числа депутатов или назначается представительным органом по результатам конкурса [Шугрина 2015: 43].

Анализ основных моделей формирования муниципальной власти в российских регионах позволил сделать некоторые выводы относительно предпочтительности той или иной модели для развития публично-властных отношений на местах. Модели, накладываясь на местные и исторические традиции, могут либо способствовать, либо противодействовать развитию гражданского участия, а следовательно и территории. Субъектам федерации предоставлена возможность выбора соответствующей модели организации муниципальной власти. Как отмечалось выше, в настоящее время регионы минимизируют участие населения при формировании органов муниципальной власти и ее высших должностных лиц, заменяя его системой делегирования и механизмом назначения по результатам конкурса при непосредственном участии региональной власти. С одной стороны, в современных условиях, когда необходима мобилизация и консолидация всех уровней власти, такие меры действительно способствуют интеграции политического пространства, снижают общественно-политические риски, повышают прогнозируемость протекания общественных процессов. С другой стороны, такой подход вступает в противоречие с основным законом страны – Конституцией РФ, где в ст. 32 закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. И для сохранения этого права Конституционный суд РФ признал возможным формирование районного Совета депутатов из депутатов и глав входящих в его состав сельских поселений при условии, что они приобретают свои полномочия на основе волеизъявления населения1.

Региональному уровню власти, который сосредоточивает на себе функции выбора способа организации муниципальной власти, необходимо апеллировать к населению той территории, на которой будет разворачиваться конкретная модель. Унифицируя пространство внутри региона, развивая институциональную сторону местного самоуправления, можно отойти от его общественной самоорганизационной основы. И здесь важно учитывать культурные, исторические особенности, социально-демографические факторы, географические, производственные и инфраструктурные характеристики муниципалитета.