Модели организационного построения органов местного самоуправления

Лефонов Валерий Иванович — слушатель Северо-Западной академии государственной службы.

Так оценивает Президент создавшуюся ситуацию. Об этом шел конструктивный разговор и в Кирилловском районе Вологодской области во время визита главы государства в апреле 2001 г. Открывая совещание, В.В. Путин подчеркнул, что не случайно тема развития местного самоуправления выбрана для обсуждения именно в г. Кириллове. Усиление государственности должно проходить по всей вертикали, а потому важно знать мнение ее низовых звеньев - районного и сельского самоуправления.

Последующие шаги в этом направлении свидетельствуют о том, что Президент не намерен отступать от намеченного. Дважды этот вопрос обсуждался на заседании Госсовета РФ. В октябре 2002 г. оно было посвящено реформе местного самоуправления, обсуждению законопроекта, при принятии которого будет дан старт масштабному преобразованию государственного устройства страны. Как у закона об общих принципах организации местного самоуправления, так и у нового проекта есть много сторонников, но не меньше и противников. Есть претензии у губернаторов, которым не очень-то хочется «делиться» властью и бюджетом, есть они и у глав муниципальных образований. Однако разработанный комиссией Д. Козака проект государственной концепции разграничения полномочий и предметов ведения федерального центра и субъектов Федерации, предусматривающий создание в России двух уровней местного самоуправления (собственно муниципальных образований и их объединений, получивших условное название округов), позволяет надеяться на значительные позитивные изменения в этой сфере.

Проблема местного самоуправления в начале XXI в. звучит так же актуально, как и в конце XX в., поскольку его судьба касается всех граждан страны. Рассмотрение практики местного самоуправления Вологодской области с организационной точки зрения дает возможность проанализировать сложившиеся модели управления в городах и муниципальных районах и, соответственно, спрогнозировать объем и направления работы по реформированию, а после принятия Закона о местном самоуправлении и приведении в соответствие нормативных и правовых актов области, уровней управления, а также возможные изменения в административно-территориальном делении.

Началом процесса становления современного местного самоуправления и в России, и в Вологодской области следует считать принятие Конституции РФ в 1993 г., которая определила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, форму реализации власти народа. Целенаправленность и организованность процессу реформирования местного самоуправления придало принятие в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он гарантировал независимость местного самоуправления от государства, провозгласил многообразие его форм и уровней в зависимости от народного волеизъявления.

Процесс становления местного самоуправления в области проходил в несколько этапов: принятие Устава области; формирование регионального законодательства по вопросам местного самоуправления; формирование органов местного самоуправления и органов территориального местного самоуправления; обеспечение реализации органами местного самоуправления своей компетенции при непосредственном участии и влиянии на их деятельность населения муниципальных образований.

Однако этот процесс на практике осуществлялся неравномерно, в связи с особенностями политических и социально-экономических условий, культурными и иными традициями, давлением инерционных сил. Несмотря на трудности, необходимые изменения в регионе произошли. В январе 1995 г. во всех городах и районах области прошли референдумы по принятию уставов. Вместе с тем следует отметить, что плоды определенной поспешности при их подготовке, формального подхода к их содержательной стороне мы пожинаем до сих пор. За истекшие годы уставы подверглись серьезнейшей до- работке, а в целом ряде случаев они разрабатывались и принимались заново.

В итоге местное самоуправление в Вологодской области выстроилось следующим образом: на ее территории сформировалось 28 муниципальных образований (города Вологда и Череповец и 26 муниципальных районов). Деление области на муниципальные образования в основном воспроизводит районирование, проведенное в ЗО-е гг. прошлого века. Все муниципальные образования имеют зарегистрированные уставы, местные бюджеты и муниципальную собственность, а также единую территориальную основу -города и сельские районы.

В то же время период формирования государственного устройства середины 1990-х гг., характеризующийся как «парад суверенитетов», повлиял и на местное самоуправление. Брошенный в массы лозунг: «Самоуправляйтесь!» привел к соответствующим результатам. «Парад местного суверенитета» дал области множество моделей местного самоуправления различных наименований и порядка формирования органов управления. Так, представительные органы местного самоуправления в Вологодской области имеют десять различных наименований:

• I.    Дума (в городах Вологде и Череповце, Великоустюгском муниципальном районе).

• 2.    Комитет районного самоуправления (в Бабушкинском, Белозерском, Вашкинском, Верховажском, Вожегодском, Вологодском, Кирилловском, Междуреченском, Никольском, Нюксенском, Тарногском, Харовском муниципальных районах).

• 3.    Районный Совет самоуправления (в Кичменгско-Городецком, Сокольском, Устюженском муниципальных районах).

• 4.    Районное собрание представителей (в Бабаевском, Череповецком, Шекснинском муниципальных районах).

• 5.    Представительное собрание местного самоуправления (в Вытегорском и Усть-Кубинском муниципальных районах).

• 6.    Земское Собрание (в Грязовецком муниципальном районе).

• 7.    Муниципальное собрание (в Кадуй-ском муниципальном районе).

• 8.    Комитет самоуправления (в Сямжен-ском муниципальном районе).

• 9.    Районное муниципальное собрание (в Тотемском муниципальном районе).

• 10.    Районный комитет самоуправления (в Чагодощенском муниципальном районе).

Исполнительные органы местного самоуправления области представлены семью наименованиями, как-то:

• 1.    Администрация района (в Бабаевском, Бабушкинском, Белозерском, Вашкинском, Верховажском, Вожегодском, Вологодском, Вытегорском, Грязовецком, Кадуйском, Кирилловском, Кич.-Городецком, Междуреченском, Никольском, Нюксенском, Сямженском, Тарногском, Усть-Кубинском, Устюженском, Харовском, Чагодощенском, Череповецком муниципальных районах).

• 2.    Администрация города (в г. Вологде).

• 3.    Администрация совета самоуправления (в Сокольском муниципальном районе).

• 4.    Мэрия (в г. Череповце).

• 5.    Аппарат комитета районного самоуправления (в Верховажском муниципальном районе).

• 6.    Аппарат районного собрания (в Шекснинском муниципальном районе).

• 7.    Исполнительный комитет районного муниципального собрания (в Тотемском муниципальном районе).

Такое различие в наименованиях вносит существенные неудобства. В новом проекте Закона этот вопрос не регламентируется, но было бы, на наш взгляд, целесообразно, чтобы органы, несущие одинаковую функциональную нагрузку, хотя бы в рамках субъекта имели одинаковые наименования.

При более детальном рассмотрении можно выделить две модели местного самоуправления в городах и четыре - в сельских районах области, имеющие общие признаки и структурное сходство. Наиболее совершенной и отвечающей общей концепции проекта нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления является, по-нашему мнению, модель, реализуемая в областном центре - г. Вологде (рис. 1).

Рис. 1. Модель местного самоуправления в г. Вологде.

По этой модели председатель Думы избирается из числа депутатов и возглавляет представительный орган местного самоуправления, а глава города избирается всем населением, возглавляет исполнительный орган и имеет право голоса в представительном органе.

Двенадцать комитетов территориального общественного самоуправления избирают ся на собраниях граждан микрорайонов и имеют свои сметы расходов.

На одном из заседаний городской Думы в Устав города внесены соответствующие поправки, которые соответствуют концепции, заложенной в законопроекте об общих принципах организации местного самоуправления.

Иную структуру имеет организационное построение представительных органов мест-

Рис. 2. Модель местного самоуправления в г. Череповце.

ного самоуправления в другом крупном городе Вологодской области - Череповце (рис. 2).

Мэр города избирается населением, председательствует на заседаниях представительного органа и возглавляет исполнительный орган. Органов территориального общественного самоуправления в Череповце не существует.

Следующая модель (рис. 3) имеет свои особенности и более прогрессивна в направлении разделения полномочий представительного и исполнительного органов местного самоуправления.

Такая модель представлена в Великоустюгском, Вытегорском и Кичменгско-Горо- децком муниципальных районах. Что примечательно, Великоустюгский и Кичменгско-Городецкий районы перешли к ней после выборов 1999 г. До этого момента представительный и исполнительный органы возглавлял глава района.

Председатель представительного органа районного самоуправления в вышеперечисленных районах избран из числа депутатов и возглавляет представительный орган. Глава избран населением района и возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Поселковые и сельские администрации возглавляются назначенными или выборными главами поселковых и сельских администра-

Рис. 3. Первый вариант модели местного самоуправления в районах области.

ций. В Вытегорском и Кичменгско-Городецком районах они избраны населением территории сельсовета, а Великоустюгском - назначены главой района.

В рамках второго варианта модели (рис. 4) главы районного, поселкового и сельского ме стного самоуправления председательствуют на заседаниях представительного органа и возглавляют исполнительные органы. Представительные органы районов, поселков, сельсоветов избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Рис. 4. Второй вариант модели местного самоуправления в районах области.

Такая модель представлена в Белозерском, Вашкинском, Верховажском и Шекснин-ском муниципальных районах.

В Белозерском муниципальном районе главы сельских администраций избраны из состава представительного органа. В Белозерске избран Совет самоуправления города и назначена администрация Совета самоуправления. Единственный сельский район, в котором нет старост, - это Вашкинский.

После передачи полномочий по руководству представительным органом от главы самоуправления одному из депутатов эта модель будет в большей степени соответствовать организационным основам, заложенным в законопроекте об общих принципах организации местного самоуправления.

Согласно третьему варианту модели (рис. 5) глава районного самоуправления председательствует на заседаниях представительного органа и возглавляет представительный орган. Поселковые, сельские администрации являются структурными подразделениями исполнительного органа самоуправления.

Рис. 5. Третий вариант модели местного самоуправления в районах области.

Эта модель представлена в Грязовецком, Кадуйском, Междуреченском, Тотемском, Устюженском и Череповецком муниципальных районах. В Грязовецком муниципальном районе глава местного самоуправления избран из числа депутатов представительного органа.

В рамках четвертого варианта модели (рис. 6) глава районного самоуправления председательствует на заседаниях представительного органа и возглавляет исполнительный орган. Поселковые, сельские администрации возглавляются назначенными или выборными главами поселковых и сельских администраций.

Рис. 6. Четвертый вариант модели местного самоуправления в районах области.

Данная модель реализована в Бабаевском, Вожегодском, Кирилловском, Нюксенском, Сокольском, Тарногском, Усть-Кубинском, Харовском и Чагодощенском районах, где главы назначены, а также в Бабушкинском,

Вологодском, Кичменгско-Городецком, Никольском, Сямженском, где главы избраны.

Все модели органов местного самоуправления в полной мере соответствуют нормам действующего федерального законодательства.

Организация местного самоуправления в Вологодской области базируется на общих принципах организации местного самоуправления. В то же время в ней есть свои отличительные черты, что позволяет выделить особенности организации местного самоуправления. Так, при изучении материалов специалисты Отдела по местному самоуправлению Администрации Президента РФ выделили пять особенностей, характеризующих местное самоуправление в нашей области:

• 1.    Полное и безусловное соблюдение федерального законодательства о местном самоуправлении.

• 2.    Стабильность территориального устройства области.

• 3.    Наделение статусом муниципальных образований крупных территориальных единиц, обладающих достаточным экономическим и кадровым потенциалом для решения вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к ведению местного самоуправления.

• 4.    Содействие финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе в формах:

• -    дотаций средств областного бюджета;

• -    помощи в развитии собственных источников доходов;

• -    предоставления муниципальным образованиям льготных областных кредитов на реализацию инвестиционных проектов.

• 5.    Поддержку общественных форм участия населения в местном самоуправлении (сходы граждан, комитеты территориального общественного самоуправления и др.) по следующим направлениям:

• -    законодательное обеспечение (принят областной закон о территориальном общественном самоуправлении);

• -    методическое обеспечение (по проблемам участия общественности в местном самоуправлении областными органами государственной власти регулярно проводятся семинары, конференции, разрабатываются методические материалы: в частности, подготовлено примерное положение о совете общественности при главе сельской/поселко-вой администрации);

• -    политическую поддержку (через инициирование внесения в уставы районов норм об обязательности взаимодействия глав поселков и сельских территорий со старостами, о формировании советов общественности при сельских/поселковых администрациях, назначении глав поселков и сельских территорий лишь после получения поддержки кандидатуры от сходов жителей либо собраний старост).

Реализация совокупности указанных особенностей характеризует одну из возможных моделей организации местного самоуправления в Российской Федерации, которую условно можно назвать Вологодской моделью местного самоуправления. Главным ее достоинством является наличие пяти особенностей и множества моделей организации органов управления. Это позволяет изучить наиболее привлекательные и результативные формы управления и предложить их в обобщенной модели.

В то же время следует оговориться, что без финансового подкрепления местное самоуправление и при новом реформировании останется добрым пожеланием. Эффективность нового законопроекта о местном самоуправлении будет зависеть от того, внесут ли соответствующие поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы с целью закрепления принципа «деньги - под полномочия» в конкретных цифрах.